La responsabilité internationale de protéger: introduction et mise en œuvre, méfiance et abus

La tentative d’appliquer la responsabilité de protéger a lamentablement échoué en Libye

par Hans-Christof von Sponeck*

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Dans quelques mois, les Nations Unies auront 67 ans. Au début, il n’y avait que 51 Etats rassemblés dans une communauté internationale. Maintenant l’ONU compte 193 Etats. Le membre le plus récent et le Sud-Soudan. Il a été intégré rapidement. Les puissants du moment voulaient qu’il en soit ainsi. La Palestine doit encore attendre. Etre membre signifie que l’on accepte la Charte des Nations Unies qui est liée à un réseau de pactes, de conventions et d’accords internationaux contraignants.¹

La Charte a été créée dans le but de «maintenir la paix et la sécurité internationales», de «prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces de paix» et de régler «par des moyens pacifiques» les «différends […] de caractère international susceptibles de mener à une rupture de la paix».² En plusieurs endroits, la Charte évoque l’«égalité des droits des peuples et leur droit à disposer d’eux-mêmes». En matière de souveraineté, elle constitue sans aucun doute la Magna Charta de la responsabilité de protéger.

Les débats au sein du Conseil de sécurité continuent de se fonder sur le principe selon lequel les interventions internationales en territoire étranger trouvent leur limite dans la souveraineté nationale. De nombreux Etats, en particulier ceux qui ont des structures ethniques complexes et un fort clivage entre les riches et les pauvres, sont très attachés à ce principe. Ils savent qu’après l’euphorie de l’accession à l’indépendance au siècle dernier, les conflits interétatiques ont cédé de plus en plus la place à des conflits internes.³ La responsabilité de protéger, affirme-t-on, repose sur le droit «international»⁴ et ne doit concerner que la sécurité «internationale». Ainsi, les conflits nationaux restent des affaires internes. Or plus les conflits internes se sont multipliés et plus les conflits interétatiques ont diminué, plus a été forte la demande de nouvelles approches de la responsabilité internationale de protéger.

Début d’un nouvel ordre mondial

Officiellement, la guerre froide a pris fin avec la signature, le 20 novembre 1990, de la Charte de Paris pour une nouvelle Europe. Parallèlement, le Pacte de Varsovie avait été dissous. Le risque d’une confrontation dangereuse entre deux blocs idéologiques semblait conjuré. Pour l’Occident, en particulier les Etats membres de l’OTAN, l’occasion s’offrait de réorganiser les relations internationales. Instrument de l’époque de la guerre froide, l’OTAN devait chercher une nouvelle raison d’être.⁵ C’était l’occasion historique de promouvoir le multilatéralisme et une culture de paix.

Entre-temps, le nombre des Etats indépendants avait considérablement augmenté et dans beaucoup de ces Etats s’était développé un paysage politique complexe. Des groupements non-étatiques essayaient, par des moyens légaux ou illégaux, d’influencer les processus nationaux.⁶ La réaction internationale ne se fit pas attendre. Les motifs étaient divergents: D’une part on constatait dans le monde de l’OTAN, en particulier aux Etats-Unis, des considérations relevant de la politique de suprématie. Les auteurs néoconservateurs du «Projet pour un nouveau siècle américain» (PNAC)⁷ observaient avec méfiance l’évolution politique des Etats du monde et l’influence de la Russie et de la Chine dans de nombreuses régions. D’autre part, certains voulaient entamer un débat sérieux sur la manière dont la communauté internationale devait réagir aux crises intra-étatiques qui se multipliaient. Des notions nouvelles comme «Etats défaillants» (failing states) et «guerres nouvelles» (new wars) dominaient de plus en plus souvent le débat. Personne ne pouvait s’attendre à une opinion consensuelle à ce sujet, d’autant plus que dans les relations internationales, la méfiance avait fortement augmenté au cours des années.

Quand un Etat est-il «défaillant»? Qu’est-ce qui est «nouveau» dans les guerres nouvelles? Qu’est-ce qui relève de la résistance justifiée ou d’un terrorisme criminel? Qui a la responsabilité de protéger? Le fait qu’on ne soit pas encore parvenu à donner une définition internationale du «terrorisme»⁸ montre combien les fronts se sont durcis.

Les événements du 11 septembre 2001 et la réaction américaine ont intensifié considérablement le débat. Les relations internationales, pas seulement entre les Etats-Unis et l’Islam, mais dans le monde entier, en ont subi l’influence et ont favorisé les conflits internes. La responsabilité de protéger est devenue un sujet clé en politique, dans l’opinion publique et chez les universitaires. Après les génocides au Cambodge, au Rwanda et à Srebrenica, il s’agissait d’éviter que ne se reproduisent de tels crimes contre l’humanité.

Nouveaux instruments internationaux de protection

Pour le Secrétaire général des Nations Unies de cette époque, Kofi Annan, les leçons tirées du Rwanda l’incitèrent à créer une nouvelle architecture sécuritaire internationale. Il s’agissait pour lui d’aboutir à une définition moderne du concept de sécurité collective et à une interprétation élargie de l’article 51 (chapitre VII) de la Charte des Nations Unies qui en découlait.⁹ Au cours des premières années qui suivirent la création des Nations Unies, on s’était concentré sur la protection de l’Etat. A la fin du XXe siècle, il s’agissait de la protection des hommes, où qu’ils vivent.

A ce sujet, les Nations Unies et certains Etats membres avaient déjà réalisé un travail préliminaire important. La définition des droits humains avait été précisée, un nouveau droit international sur la protection des personnes¹⁰ avait été adopté et dans le cadre de la collaboration internationale, des programmes d’assistance technique pour une meilleure gouvernance avaient été introduits.

Dans le débat sur la souveraineté, les conflits intra-étatiques et la responsabilité de protéger, une étape décisive a été franchie. En 2001, à l’initiative du gouvernement canadien, une Commission internationale sur la responsabilité de protéger a été créée qui a déposé son Rapport en décembre de la même année.¹¹ On y trouve des affirmations importantes et modernes qui ont influencé le débat de manière décisive: 1. La souveraineté nationale implique la responsabilité de l’Etat; 2. La responsabilité de l’Etat est aussi bien externe qu’interne; 3. La responsabilité externe signifie qu’il faut respecter la souveraineté des autres Etats; 4. La responsabilité interne consiste à respecter la dignité et les droits fondamentaux de la totalité de la population.¹²

Le Rapport contient le principe fondamental selon lequel les droits humains sont plus importants que la souveraineté nationale. Cela implique donc que dans l’exercice de la responsabilité de protéger, il n’y a pas de frontières nationales. Sur ce point, la Commission abordait un domaine conceptuel et normatif nouveau. Jusque-là, la condition nécessaire d’un accord national pour des interventions internationales à l’intérieur d’un pays a été déclarée caduque. Toutefois, le Rapport affirme que ce sont en premier lieu les Etats dans lesquels des vies humaines sont menacées par des dangers internes qui ont la responsabilité de rétablir la sécurité.

Ce Rapport a été accueilli avec grand intérêt dans le monde entier. L’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Secrétaire général Kofi Annan et son successeur Ban Ki-moon se sont occupés intensément du développement du concept de protection de la sécurité de l’homme. Face aux défis complexes de notre époque, il est admis qu’aucun pays au monde ne peut maîtriser seul cette tâche.¹³ L’actualité du concept est révélée par les actuelles crises économiques et financières globales et les bouleversements sociaux, pas seulement dans le monde arabe, de même que par les dangers représentés par les armes de destruction massive et la criminalité organisée en ce début de XXIe siècle.¹⁴

A ce sujet, Kofi Annan a demandé au Conseil de sécurité de ne «pas être une scène pour l’expression d’intérêts nationaux. Il est l’organisme directeur de notre système de sécurité global en cours de développement.»¹⁵ Dans son message à l’occasion de la Journée des Nations Unies, il a demandé que «tous les Etats reconnaissent, au moins en théorie, qu’ils ont la responsabilité de protéger les populations menacées de génocide, de crimes de guerre, de nettoyage ethnique et de crimes contre l’humanité».¹⁶ Ban Ki-moon a poursuivi le débat sur la responsabilité de protéger. Mentionnons ici trois rapports¹⁷ qui ont été présentés entre 2009 et 2011 au Secrétaire général, à l’Assemblée générale, aux gouvernements et à l’opinion publique.

Le débat a été élargi. Il comprenait, outre des réflexions normatives sur des aspects structurels et opérationnels, comme le développement de capacités pour une aide internationale lors de la mise en oeuvre de la responsabilité de protéger, pour des interventions rapides destinées à empêcher ou à réprimer des génocides et d’autres crimes contre l’humanité, de même que l’introduction d’un système de préalerte.¹⁸ Il est également question du rôle d’organisations régionales ou subrégionales.¹⁹

La demande adressée par Kofi Annan à la communauté internationale de se détacher de l’étau de la souveraineté nationale ne témoigne pas seulement de la vision d’un Secrétaire général de l’ONU. Elle montre une nouvelle fois que les changements dans la politique mondiale ne cessent de déclencher des réactions novatrices qui sont dans l’intérêt de la communauté internationale et du multilatéralisme. Des exemples des dernières décennies sont les Objectifs de développement du millénaire, la question de l’«ajustement structurel à visage humain»,²⁰ l’amélioration de la gouvernance et la revendication du développement durable.

Si le but est de créer une communauté d’Etats qui pense vraiment «de manière communautaire», la sécurité collective doit être un élément déterminant de la manière de procéder. La responsabilité de protéger est donc aussi bien un devoir intra-étatique qu’interétatique. Cette idée est maintenant largement acceptée. A vrai dire, les décisions de l’Assemblée générale de 2005²¹ ne sont pas encore contraignantes et la responsabilité de protéger étendue ne fait pas encore partie du droit international.²²

Les cas d’urgence mettent en question la théorie

Au printemps de 2012, on en était là: il existe un nouveau concept de protection de l’humanité accepté par la communauté internationale. Il existe des propositions d’opérationnalisation mais, à vrai dire, cela n’a pas encore entraîné de réforme du droit international. L’argument selon lequel les chapitres VI et VII et en particulier l’article 51 de la Charte des Nations Unies suffiraient pour mettre en oeuvre la responsabilité collective interétatique n’est pas unanimement accepté. Pour les Nations Unies, la question n’est plus de savoir «si», mais «quand» et «comment» la communauté internationale peut mettre en œuvre la responsabilité de protéger.²³ La méfiance envers l’introduction de la responsabilité collective de protéger subsiste et s’est renforcée après l’intervention de l’OTAN en Libye. Le débat se poursuit.

Le fossé entre la rhétorique interétatique d’une part et l’application effective par la politique de suprématie a toujours été profond. Les conséquences pour la sécurité des hommes ont été dévastatrices. Les crises des dernières décennies au Proche-Orient, en Asie centrale et du Sud-Est et en Europe montrent clairement que la protection des populations civiles a toujours été secondaire, bien qu’on prétende le contraire. Ce qui était déterminant, c’étaient les intérêts internes et externes des divers membres de l’ONU. La responsabilité de protéger, telle qu’elle avait été proposée lors du Sommet de l’ONU de 2005, s’est transformée en absence de responsabilité: l’Irak et la Libye en sont de bons exemples. La tentative d’appliquer la responsabilité de protéger en Libye a été un échec et montre bien pourquoi la méfiance internationale est restée si grande.

Au printemps 2011, le Conseil de sécurité a décidé que le gouvernement de Tripoli ne remplissait pas son devoir de protection interne et représentait en outre un danger pour la communauté internationale.²⁴ Il a adopté la Résolution 1973 qui a légitimé le recours international aux moyens militaires. Elle demandait notamment: 1. une interdiction de vol dans l’espace aérien de la Libye, à l’exception des vols humanitaires; 2. l’interdiction pour des troupes étrangères de pénétrer en territoire libyen; 3. un embargo sur les armes; 4. le gel des avoirs possédés ou contrôlés par les autorités. En outre elle autorisait, aux plans national et régional, «toutes mesures nécessaires» pour garantir le respect de l’interdiction de vol.²⁵

Attitude irresponsable du Conseil de sécurité

L’opération «Protecteur unifié» menée par 5 des 28 pays de l’OTAN ainsi que le Qatar, la Jordanie et les Emirats arabes unis est terminée. Elle devait protéger la population libyenne mais en réalité il s’agissait de provoquer un changement de régime. L’embargo sur les armes visait l’armée gouvernementale mais on a armé les milices de l’opposition. Les mercenaires du gouvernement étaient interdits mais les soldats et les membres des unités spéciales (en civil) de l’OTAN et des autres pays étaient autorisés et ils ont combattu aux côtés des forces d’opposition. Les avions de l’OTAN ont combattu les troupes gouvernementales et soutenu l’opposition. Les avoirs des autorités à l’étranger ont été gelés mais les forces d’opposition ont reçu de l’argent de l’étranger.

L’OTAN voit les choses autrement et arrive à la conclusion que le mandat de l’ONU a été respecté en tous points. Le Secrétaire général Ban Ki-moon est de cet avis: «Les opérations militaires de l’OTAN ont respecté strictement la Résolution 1973 du Conseil de sécurité.»²⁶ Ce genre de présentation erronée est inquiétant et fait sérieusement réfléchir.

En autorisant les Etats membres à prendre «toutes mesures nécessaires» dans la crise libyenne, le Conseil de sécurité s’est soustrait à la responsabilité de s’assurer que les conditions de la Résolution étaient respectées. Jamais dans l’histoire de l’ONU, on n’avait assisté à une attitude aussi irresponsable de la part du Conseil de sécurité.

A Londres, Paris et Washington, et également au siège de l’OTAN à Bruxelles, on évoque le «plein succès» de l’opération. Si l’on entend par là la mise à l’écart du gouvernement Kadhafi, il s’agit effectivement d’un succès. Cependant, ce n’était pas l’objectif déclaré de la Résolution 1973. La tentative de mettre en œuvre la responsabilité de protéger a lamentablement échoué. En outre, il convient de préciser que, comme en Irak et en Afghanistan, ce n’est qu’au cours de l’opération militaire des Etats qui y ont participé que l’on s’est rendu compte de quels groupes d’opposition du «Conseil national de transition libyen» on protégeait.

L’échec de cette tentative a porté un coup considérable au débat international sur la responsabilité de protéger. Ce nouveau concept ne sera plus appliqué avant longtemps. Le débat du Conseil de sécurité du 31 janvier sur la Syrie l’a clairement montré. A la Conférence de Munich sur la sécurité,²⁷ le 4 février, le ministre russe des Affaires étrangères Sergeï Lavrov a déclaré que le gouvernement russe soutenait pleinement l’initiative de la Ligue arabe en faveur d’une solution du conflit en Syrie mais il a ajouté qu’«un changement de régime ne pouvait pas être l’affaire du Conseil de sécurité». Quelques heures après, tandis que se poursuivaient les consultations à propos d’un texte de Résolution sur le conflit syrien, le président du Conseil de sécurité décida soudain de procéder à un vote, ce qui surprit la Russie et la Chine. Et ces deux pays ont réagi avec colère en opposant leur véto.
En résumé, l’existence d’une norme comme la responsabilité de protéger n’implique pas une application normative automatique. La méfiance ne se transformera en confiance et en désir de participer que lorsque la notion de «responsabilité de protéger» sera associée à celle d’«obligation de rendre des comptes». Il faut commencer par introduire la norme «responsabilité de protéger» dans la Charte des Nations Unies et cela prendra du temps. La seconde étape consistera à adopter le principe d’«obligation de rendre des comptes» (accountability) pour les décisions politiques internationales. Il est inadmissible que le Conseil de sécurité prenne des décisions vitales (cf. l’Irak et la Libye) sans que personne ne doive rendre de comptes.     •

Source: International, 1/2012
(Traduction Horizons et débats)

1    Par exemple les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, aux droits des femmes et des enfants, les Conventions sur la torture ou les mines antipersonnel.
2    Charte des Nations Unies, chapitre premier.
3    Du milieu des années 1950 au milieu des années 1990, le nombre des conflits internes a considérablement augmenté: cf. le tableau «Wars 1946–2002», Department of Peace and Conflict Research, Uppsala University and International Peace Research Institute, Oslo (UN/A59/565, page 17), décembre 2004.
4    cf. l’article 24 du chapitre V de la Charte.
5    On a manqué l’occasion historique consistant pour les alliances militaires dominant le monde à céder la place au multilatéralisme tel qu’il a été défini en 1945 dans la Charte et à une culture de paix.
6    Exemples: Birmanie (Karen, Kachin, groupes Shan contre le gouvernement central), Colombie (FARC contre le gouvernement), Mozambique (Frelimo contre Renamo).
7    «Projet pour un nouveau siècle américain».
8    En octobre 2011, l’Assemblée générale des Nations Unies n’est de nouveau pas parvenue à adopter une «Convention contre le terrorisme international».
9    L’article 51 du chapitre VII de la Charte des Nations Unies reconnaît le «droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective», mais affirme que si «un membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, «les mesures prises dans l’exercice de ce droit à la légitime défense doivent être immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité» et que ces mesures «n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales».
10     cf. note 1.
11     cf. «The R2P: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty», (ICISS), IDRC, Ottawa, décembre 2001.
12     ICISS, p. 8.
13     cf. également 1. «A More Secure World: Our Shared Responsibility, Report of the UN High Panel on Threats, Challenges and Change», A/59/565, décembre 2004; 2. 2005 World Summit Outcome Document, A/Res/60/1, octobre 2005.
14     cf. A/59/565, décembre 2004.
15    cf. Washington Post, 11 décembre 2006, interview de Kofi Annan.
16     Traduction de l’auteur.
17    cf. 1. Ban Ki-moon: «Implementing the Responsibility to Protect» (2009); 2. A/64/864: «Early Warning Assessment and the Responsibility to Protect», (17 juillet 2010); 3. A/65/877 et S/2011/393: «The Role of Regional & Subregional Arrangements in Implementing the Responsibility to Protect», 28 juin 2011.
18    Dans les deux rapports sur les génocides du Rwanda et de Srebrenica, Kofi Annan a relevé les défaillances du système de préalerte (S/1999/1257 – 16 décembre 1999) et (A/54/549 – 15 novembre 1999).
19    Depuis 2004, il existe un poste de conseiller en matière de prévention des génocides. En 2008 a été créé un second poste de conseiller en développement conceptuel, politique et institutionnel en matière de responsabilité de protéger.
20    Pour la Banque mondiale, un ajustement des économies nationales était suffisant. L’UNICEF a attiré l’attention sur les dommages importants provoqués par cette politique dans tous les pays en développement et a insisté sur le fait que seul était acceptable un ajustement structurel qui tienne compte des besoins des hommes (UNICEF: «Structural Adjustment with a Human Face»).
21    cf. World Summit Outcome, A/Res/60(1), 24 octobre 2005.
22    Edward C. Luck, conseiller spécial du Secrétaire général de l’ONU pour la responsabilité de protéger: «The responsible sovereign and the responsibility to protect».
23    Basic facts about the United Nations (2011), page 63.
24    cf. S/Res/1973 (2011), 17 mars 2011, page 1.
25    cf. S/Res/1973 (2011), page 3, paragraphe 8; cf. également S/Res/688 (1991).
26    Nato, The Secretary General’s Annual Report 2011, page 8.
27     L’auteur a participé en tant qu’observateur à cette Conférence des 3 au 5 février 2012.

Fraternité d’armes entre l’OTAN et les islamistes

Un compte rendu de la Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung du 24 avril prouve que l’OTAN ne craint pas la fraternité d’armes avec les islamistes. Selon cet article, «des membres de l’organisation régionale ‹d’Al Qaïda au Maghreb islamique› luttent du côté des rebelles». Ayman al-Zawahiri – en avril encore le numéro 2 d’Al Qaïda – avait appelé à la lutte contre Gaddafi. (FAS 24/2/11). Le FAS continue: «Selon des informations des services de la région, les extrémistes avaient dérobé des armes lourdes, des armes antichars et des ‹Manpads› – des systèmes portatifs de défense aérienne – de production russe des camps des forces de sécurité libyennes. Ces équivalents des ‹Stingers› américains sont difficiles à manier dans leur variante moderne, mais ils ont un potentiel dangereux pour le trafic aérien civil.» Ce n’est de loin pas tout. L’information suivante de RIA Novosti du 1er juin 2011 ne laisse aucun doute sur le potentiel déstabilisant de la guerre provoquée par l’OTAN pour toute la région: «Reuters a appris des milieux de sécurité algériens que plusieurs convois de camions chargés d’armes passaient de la Libye au Niger. De là, les armes seraient transportées au Mali du Nord où se trouvent plusieurs camps d’Al Qaïda. Début mai, les autorités de ce pays avait annoncé un afflux de missiles anti-aériens et d’armes lourdes qui ont été volées des camps militaires libyens.» (http://de.rian.ru, 1/6/11) Il se trame quelque chose qui fournira des arguments au commandement régional américain pour l’Afrique (Africom) pour pouvoir enfin intervenir militairement en Afrique.

Source: www.ag-friedensforschung.de/regionen/Libyen/henken2.html