Le principe de subsidiarité

 Stéphane Gaudin

ENTRE AUTORITÉ ET LIBERTÉS : LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

"La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité.

Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière satisfaisante par les Etats-membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée être réalisés au niveau communautaire.

L’action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent Traité". (Article 3B du Traité de Maastricht).

Durant l'Antiquité, le subsidium était une méthode d'organisation militaire, une ligne de troupe se tenait en alerte, derrière le front de bataille, prête à prêter secours en cas de défaillance. Avec le temps, cette méthode devint un principe plus large d'ordre philosophique, juridique, social et politique. Ses racines sont donc très anciennes, même si le mot "subsidiarité", à la consonance quelque peu barbare, paraît jeune. Les écrits d'Aristote, de Thomas d'Aquin, d'Althusius, de Proudhon, l'Encyclique Rerum Novarum du Pape Léon XIII (1891), puis le Quadragesimo Anno de Pie XII (1931) s'en inspirent. Plus tard encore, le Pape Pie XII dans son Discours aux Cardinaux, le 20 février 1946, reprécisera que "toute autorité sociale est par nature subsidiaire".

LA SUBSIDIARITÉ A PLUS DE 2000 ANS !

Dans Les Politiques, Aristote décrit une société organique au sein de laquelle s’emboîtent hiérarchiquement des groupes familles-villages-Cité. Chacun de ces groupes essaient d'être au maximum auto-suffisants, mais n'y parviennent jamais totalement, à part bien sûr la Cité, considérée comme une totalité politique. La Cité est l'unique organe autonome, donc parfait, dans lequel le citoyen peut déployer ses potentialités, en vue du bien commun, afin de perfectionner sa vie et celle des autres. Cette société holiste, cette universitas permet aux groupes d'être "capables de se survivre dans le domaine de leurs activités propres" (1), activités qui se superposent mais ne se recoupent pas. La Cité respecte l'autonomie des groupes compétents pour assumer eux-mêmes leurs affaires propres.

Thomas d'Aquin reprendra et christianisera cet antique principe. La personne, substance intellectuelle, succède au citoyen. La personne est à l'image de Dieu, seule, au travers de sa volonté, de sa conscience, de ses actes et de son libre jugement. "L'idée de personne, issue de la pensée chrétienne et à certains égards de la culture scandinave, consacre la dignité de cette 'substance' autonome, à laquelle nulle autorité ne saurait voler l'existence en l'utilisant comme moyen" (1). De par son rapport intime et individuel à Dieu, l'homme transcende la société. "Il est membre de la société en tant qu'être dépendant, obligé de puiser autour de lui dans son milieu social, les éléments de sa vie et de son développement physique, intellectuel et moral. Mais pour autant qu'il est un être spirituel, dont les opérations propres sont immanentes, il transcende le milieu social dans lequel il plonge" (2). Dans la conception chrétienne, le principe de subsidiarité est au service de la personne (appartenant toujours à une collectivité) alors que chez Aristote, elle se trouve au service direct des multiples groupes formant la Cité.

"UNIVERSALIS PUBLICA CONSOCIATIO"

Au début du XVIIe siècle, un juriste germanique et calviniste, Althusius (1557-1638), recteur du Collège de Herborn depuis 1602, sort un ouvrage majeur Politica methodice digesta (1603) qui va le rendre célèbre et faire de lui un des précurseurs de la doctrine fédéraliste. Homme de décision et d'action, il est amené à mettre en pratique ses idées au sein du Syndic de la ville d'Emden, en Frise orientale, afin de lutter contre l'autorité du comte-suzerain Enno. Il restera à ce poste jusqu'à sa mort. Althusius est un homme de son temps, défendant la tradition communaliste et les corps intermédiaires qui sont très nombreux à l'époque (famille, corporations, ligues, guildes, cités, provinces...). Considérant que pour être solidaire, il faut par-dessus tout être libre, Althusius défend farouchement ces communautés, fières de posséder leurs propres lois, respectées par ses membres au travers du pacte juré. Pour lui "la politique est la science qui consiste à unir les hommes entre eux pour les amener à la vie sociale, de sorte que celle-ci soit effective et mieux conservée entre les associés. C'est pourquoi nous l'appelons la symbiotique". Dans cette phrase transparaît l'héritage d'Aristote.

Althusius considère que la société humaine n'est pas formée d'individus mais de communautés s'articulant autour d'un principe architectonnique. Ces communautés organiques, en tant que personnes morales (persona repraesentata) sont sujets de droit, comme chaque citoyen, jouissant des mêmes libertés. Pour subsister, prospérer, se déployer, se projeter, les hommes s'associent volontairement afin de répondre à des besoins que, seuls, ils n'auraient jamais réussi à combler. Si l'association s'avère insuffisante, alors diverses associations prêtent serment de se réunir via un jus foederis (ou confoederationis) pour le bien commun et l'épanouissement de tous les membres. Cette alliance ne tient pas forcément compte de la proximité géographique. Deux communautés éloignées l'une de l'autre peuvent se trouver des intérêts et des idéaux communs. Dans la perspectives d'Althusius, le peuple seul détient la souveraineté "parce qu’il vit dans des sphères déjà souveraines et presque autosuffisantes. La participation au pouvoir ne se justifie que par l'autonomie sociale, qui est d'abord un fait, et devient un droit par sa nécessité naturelle. L'État n'intervient pas à l'intérieur des communautés, il s'occupe des tâches liées à ces compétences : la paix, la défense, la police, la monnaie.

Le principe de subsidiarité étant un instrument, peu importe la forme du régime, qu’il soi ou monarchique, démocratique, oligarchique, républicain. Il est un frein à leurs dérives totalitaires respectives. Chez Althusius, nous imaginons volontiers des hommes qui sont autant de compagnons de cordées, escaladant la haute montagne de la vie sociale : se répartissant des tâches particulières en vue de l'action commune. Chacun sait, d'ailleurs, qu'en cordées, il est plus demandé à chacun que s'il était seul, à cause des conséquences qu'une imprudence ou une faiblesse pourraient avoir pour les autres. La corde matérialise ici le serment juré, le pacte sacré. Cette solidarité active maintient les distances. Elle suppose une pleine harmonisation des forces, une confiance et une connaissance précise des possibilités de chacun. Virilité sans ostentation, capacité d'aider immédiatement, mais entre des hommes qui sont sur le même plan et sur la base d'un objectif librement choisi et voulu de concert. Althusius fut le 1er à concrétiser socialement ce principe qui était resté purement philosophique chez Aristote et Thomas d'Aquin. Cette pensée allait de nouveau se perpétuer à l'époque contemporaine chez Proudhon.

L'UNITÉ PAR LES DIVERSITÉS

Pour Proudhon, le principe de subsidiarité est au centre même de sa théorie. Il équilibre les rapports souvent conflictuels entre l'Autorité et la Liberté. Trop d'autorité conduit au despotisme, trop de liberté à l'anarchie (au sens négatif du terme). Dans son ouvrage Du Principe Fédératif, ce dernier affirme que "le problème politique, ramené à son expression la plus simple, consiste à trouver l'équilibre entre 2 éléments contraires, l'Autorité et la Liberté. Toute fausse balance se traduit immédiatement, pour l'État en désordre et en ruine, pour les citoyens en oppression et en misère. En d'autres termes, les anomalies ou perturbations de l'ordre social résultent de l'antagonisme de ses principes : elles disparaîtront quand les principes seront coordonnés de telle sorte qu'ils ne puissent plus nuire".

Entre ces 2 pôles se trouve l'homme avec ses compétences, au service des communautés simples (familles, ateliers, syndicats) et des communautés plus complexes (communes, cantons, régions, États). Le but recherché à chacun des échelons reste, toujours, l'auto-suffisance. L'homme conserve, à chaque degré, une parcelle de souveraineté qui fait de lui un acteur responsable au sein d’une Cité fédéraliste, non plus naturelle mais contractuelle. La forme du contrat prime sur celle du régime. L’ennemi primordial reste avant tout le centralisme niveleur, qu’il soit démocratique ou monarchique. Un centralisme profitant de "l’incapacité" (critère des plus subjectifs) des citoyens pour s’ingérer dans toutes les affaires sociales privées ou publiques transformant ainsi le citoyen-acteur (perdant peu à peu des pans de sa liberté) en sujet-relais, sans dignité aucune, interchangeable à souhait et domestiquer à se contenter de consommer. La pensée proudhonienne nous avertit que la société doit, dans la mesure du possible (c-à-d. de sa volonté), se passer au maximum de l'État si elle entend vivre bien.

SUBSIDIARITE ET CATHOLICITE

Les Papes s'inspirèrent des écrits de l'italien Taparelli, de l'évêque allemand Ketteler, du français La Tour du Pin, pour ne citer qu'eux, afin de construire la "doctrine sociale de l’Église". Tous 3 ont le point commun de réhabiliter les corps intermédiaires. Pour Ketteler (1848) "tant que la famille, la commune peuvent se suffire, pour atteindre leur but naturel, on doit leur laisser la libre autonomie... Le peuple régit lui-même ses propres affaires : il fait une école pratique de politique dans l'administration communale, où se reproduisent en petit les questions qui sont traitées en grand dans les parlements. C’est ainsi que le peuple acquiert la formation politique et la capacité qui donnent à l'homme le sentiment de son indépendance". Taparelli suggère que : "le tout doit venir en aide à la partie et la partie au tout, c-à-d. que la partie ne disparaît pas dans le tout et que le tout ne doit pas absorber la partie dans son unité". La Tour du Pin, quant a lui, propose de bâtir un ordre organique, naturel et hiérarchisé, fondé en grande partie sur les corporations. Il faut sortir l’homme perverti par la souveraineté de l'argent et l'usure en rétablissant une moralité de la solidarité, en "injectant du Moyen-Age" dans une société de plus en plus industrielle. La nostalgie sociale de La Tour du Pin allait inspirer le régime fortement corporatiste de Salazar, au Portugal, et dans une moindre mesure, de Mussolini, en Italie (cf. RSI de 1943).

L’économiste français François Perroux a bien vu la faille que représentaient ces régimes excessifs, inadaptés pour l'époque car "sans intervention rigoureuse de l'État, un système corporatif conduit en droiture à la formation d'une féodalité économique" (3). Pourtant Perroux proposait un "État neuf", considérant l’État libéral incapable de surmonter les graves crises sociales des années 30. Fondant, en partie, sa théorie sur les communautés de travail, composées d'élus, de patrons, de salariés, Perroux jugeait qu'il fallait avoir un exécutif fort et une décentralisation des fonctions sociales : "de nombreuses tâches présentement confiées à l'État seront assurées aussi correctement, avec autant d'efficacité et à moindre frais dans le cadre de la région, dotée d'une existence, de moyens d'action effectifs et dans celui de la communauté de travail. Ces organes comme les rouages administratifs proprement dits sont en situation d'assurer la régularité et la continuité des échanges entre l'État et la société civile, qui assure leur intégration réciproque... " (3).

RERUM NOVARUM ET QUADRAGESIMO ANNO

La Révolution française détruisit les corps intermédiaires, derniers vestiges de la féodalité. Le 4 août fit table rase des institutions médiévales afin de placer les rouages sanglants de la République par la Terreur. Petit à petit, le jeune citoyen se retrouva seul en face de la toute puissance de l'État de plus en plus centralisateur. Le XIXe siècle vit l'avènement du libéralisme triomphant, responsable de nombreux maux sociaux, dont l'exode vers les villes est le plus marquant. L'homme n'était plus la pierre angulaire, la "clef de voûte", pour reprendre les mots de Saint-Exupéry, de la société, l'argent l'avait remplacé. Pour contrecarrer cette involution, les Papes vont élaborer la "doctrine sociale de l'Église". Oscillant entre l'ingérence et la non-ingérence de l'État, l'Église critique les excès du matérialisme qui dissout la dignité, et donc la liberté de l'homme.

L'encyclique Quadragesimo Anno fait de la subsidiarité le pilier de sa réflexion : "On ne saurait ni changer, ni ébranler ce principe si grave de philosophie sociale : de même qu'on ne peut enlever aux particuliers pour les transférer à la communauté les attributions dont ils sont capables de s'acquitter de leur initiative et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice en même temps que troubler d'une manière très dommageable l'ordre social, que de relier aux groupements d'ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d un rang plus élevé les fonctions qu’ils sont en mesure de remplir eux-mêmes (...). L'objet naturel de toute intervention en matière sociale est d'aider les membres du corps social, et non pas de les détruire ni de les absorber". Les Papes, et en particulier Léon XIII, ne voulaient pas un nouveau Moyen-Age utopique, mais proposer un projet chrétien à l'industrialisation d'une société, une nouvelle attitude face au matérialisme et à l'individualisme qui touchaient de plein fouet les classes défavorisées : une "3ème voie" spirituelle entre capitalisme et socialisme au travers d'un humanisme théocentrique, respectueux de la diversité et de la richesse du corps social.

Précédant Rerum Novarum, l'encyclique Hominium Genus (1884) précisait : "comme ils n’ont pas tous les mêmes ressources d'intelligence et qu'ils diffèrent les uns des autres soit par les facultés de l'esprit, soit par les énergies physiques, comme ainsi il existe entre eux mille distinctions, de mœurs, de goûts, de caractères, rien ne répugne tant à la raison que de prétendre les ramener tous à la même mesure et d'introduire dans les instructions de la vie civile une égalité rigoureuse et mathématique. De même, en effet, que la parfaite constitution du corps humain résulte de l'union et de l'assemblage des membres qui n'ont ni les mêmes forces, ni les mêmes fonctions, mais dont l'heureuse association et le concours harmonieux donnent à tout l'organisme sa beauté plastique, sa force et son aptitude à rendre les services nécessaires, de même au sein de la société se trouve une variété presque infinie de parties dissemblables. Si elles étaient toutes égales, rien ne serait plus difforme qu'une telle société. Si au contraire, par une sage hiérarchie des mérites, des goûts, des aptitudes, chacune d'elles concourt au bien général, vous voyez se dresser devant vous l’image d’une société bien ordonnée et conforme à la nature".

PAR LA SUBSIDIARITÉ, NOUS DEVENONS CE QUE NOUS SOMMES

Que peut-on attendre aujourd'hui du principe de subsidiarité ? Obéit-il à un phénomène de mode ? Pourquoi est-il mis en exergue par les tenants du centralisme bruxellois ? Cache-t-il une stratégie de pouvoir à l'échelon européen ? Les interrogations sont nombreuses autour de ce principe. Il est trop tôt pour certains d'y répondre maintenant. L'Europe entre de plus en plus dans une ère de fédération, ou plutôt, de confédération, tant souhaitée par Proudhon. Mais quand les fédérateurs sont des agités de l'alinéa abscons convertis au libéralisme, les citoyens que nous sommes sont en droit de se poser des questions. S'articulant entre l'Europe, les États et les régions (et autres collectivités territoriales), le principe de subsidiarité a pour but de créer une dynamique intracommunautaire. Mais dans le cas de l'État unitaire qu'est la France, où les régions et départements sont tout sauf naturels, et servent de succursales à l'autorité administrative toute puissante, où se trouve cette dynamique ? Dans quelle mesure le citoyen a la possibilité d'y participer ?

Le 1er des impératifs sera, pour nous citoyens, de sortir définitivement de cette société de masse. Il faudra de nouveau constituer des corps intermédiaires au sein d'une société qui devient de plus en plus complexe et de moins en moins ordonnée. Être des porteurs d'ordre, de solidarité, de distance et de sens, tout en défendant nos droits à l'enracinement : le nouveau défi écologique qui pointe en ce XXIe siècle nous obligera à le devenir. Nous allons être confrontés à un "fait" écologique qui ne sera chapeauté par aucun Droit véritable. Devrons-nous l'attendre pour agir ? Robin des Bois a-t-il attendu le retour du roi Richard pour défendre la justice naturelle contre un shérif corrompu ? Nous devons, nous-mêmes, devenir cette ligne de troupe citoyenne en alerte, ce subsidium face à la globalisation et à l'uniformisation des cultures. L'identité ne se décrète pas ; une fois perdue, on ne la retrouve jamais totalement. Une prothèse ne comble jamais le membre perdu.

La subsidiarité est une arme sociale : dans les mains de l'autorité technocratique, elle est un instrument efficace d'ingérence ; dans les mains des corps intermédiaires, un bâton tenant à distance l'autorité envahissante (il faut se rappeler l'exemple du Syndic d'Emden), un bâton auquel peuvent s'accrocher d'autres citoyens en difficulté. Il nous faut redéfinir la société et le rôle de l'État en inventant une citoyenneté ascensionnelle et territoriale suivant le degré de compétence et la sphère de participation du citoyen : un citoyen peut être compétent au sein de sa commune et incompétent dans sa région. Il n'y a que les politiciens soucieux de leur hégémonie électorale pour cumuler les mandats et être à la fois maire, député, conseiller général ou régional et ministre. Bel exemple de subsidiarité ! Quand le citoyen regarde son maire, il ne voit plus le représentant de sa communauté citadine mais l'État en personne. Leur démarche nous fait croire que le peuple appartient à l'État, alors que c'est l'inverse. "L'État est une contrainte au service d'une communion" (François Perroux). Mais "ce n'est pas en récusant l'autorité qu'on devient maître de soi, mais en la cantonnant sous des référents qui font Autorité face aux autorités" (4).

Notes :

1. C. Millon-Delsol, Le principe de subsidiarité, PUF/Que sais-je ? n°2793.
2. J. Weydert, Une contribution à l'idée fédéraliste de la pensée sociale catholique : le principe de subsidiarité in Le fédéralisme est-il pensable pour une Europe prochain ?, Kimé, 1994, p 103 à 112.
3. F. Perroux, Capitalisme et communautés de travail, Sirey, 1938.
4. C. Millon-Delsol, L'autorité, PUF/Que sais-je ? n°793, p 126.

Bibliographie sommaire :

• Du principe fédératif, Proudhon. Ch. VI - ch. VII - ch. VIII
• L’État subsidiaire, C. Million-Delsol, PUF/Léviathan, 1992.
• Europe, le temps des régions, C. du Granrut, LGDJ, 1994.
• L’État sans politique (tradition et modernité), M. Bouvier, LGDJ, 1986.
• Histoire de l’idée fédéraliste (3 vol.), B. Voyenne, Presses d’Europe, 1973/1976/1981.
• Dictionnaire du fédéralisme, Établissement Émile Bruylant (Bruxelles).