Prof. Michael Geistlinger: "Le consentement aux sanctions est une violation du droit international"

Prof. Michael Geistlinger: "Le consentement aux sanctions est une violation du droit international"

L'expert en droit constitutionnel et international Michael Geistlinger sur la compatibilité entre les sanctions contre la Russie et la neutralité

Source: https://zurzeit.at/index.php/zustimmung-zu-sanktionen-sind-voelkerrechtsbruch/

Professeur, l'Autriche participe aux sanctions globales décidées par l'UE contre la Russie en raison de l'invasion de l'Ukraine. Est-ce compatible avec la loi constitutionnelle fédérale sur la neutralité ?

Michael Geistlinger : Du point de vue du droit international, la question devrait plutôt être la suivante : La participation de l'Autriche aux sanctions globales de l'UE est-elle compatible avec son obligation de neutralité perpétuelle en vertu du droit international ? Ma réponse à cette question est : non !

La différence dans la formulation de la question résulte de la double nature de la loi constitutionnelle fédérale sur la neutralité perpétuelle. D'une part, elle fait partie du droit constitutionnel autrichien ordinaire. Cependant, les spécialistes autrichiens du droit constitutionnel et du droit européen estiment que cette loi constitutionnelle fédérale a été partiellement ou totalement abrogée, premièrement, par la loi constitutionnelle fédérale sur l'adhésion de l'Autriche à l'UE, qui fait partie des principes fondamentaux (lois de construction) de la Constitution fédérale autrichienne, deuxièmement, par les traités européens d'Amsterdam, de Nice et de Lisbonne et les modifications qui en ont résulté, et troisièmement, par les modifications ultérieures de la Constitution fédérale, en particulier l'article 23j de la Constitution fédérale. Quoi qu'il en soit du point de vue du droit constitutionnel et européen, la LPP sur la neutralité perpétuelle a été notifiée en 1955 à la quasi-totalité de la communauté internationale de l'époque en tant que contenu d'un acte juridique international unilatéral, à savoir une déclaration de statut. Cet acte juridique international unilatéral est toujours en vigueur en droit international.

Toutes les actions entreprises par l'Autriche avant son adhésion à l'UE et dans le cadre de son appartenance à l'UE - volontiers qualifiées d'expression de son devoir de solidarité - à l'encontre de cet acte juridique international unilatéral doivent être considérées comme des violations de la neutralité perpétuelle de l'Autriche.

Même si leur nombre se compte en milliers, si l'on considère les autorisations de survol - par exemple actuellement pour les livraisons d'armes à l'Ukraine - et les autorisations de transit en période de conflit armé pour une partie belligérante, la coopération avec l'OTAN directement dans le cadre du Partenariat pour la paix et indirectement par l'adhésion à l'UE, y compris l'organisation d'exercices militaires, et bien d'autres choses encore, elles représentent une accumulation de violations de la neutralité, mais elles n'ont pas le potentiel juridique international de mettre fin au statut de neutralité perpétuelle. Cette fin n'est pas laissée à la discrétion et au seul pouvoir de décision de l'Autriche, mais doit être négociée avec les États vis-à-vis desquels l'Autriche a donné l'impression juridique de respecter les obligations d'un État neutre permanent. Cela n'a pas été fait jusqu'à présent.

Les tentatives de juristes et de politiciens autrichiens de réinterpréter les obligations d'un Etat neutre permanent ou de les considérer comme terminées en invoquant des circonstances fondamentalement différentes ou la formation d'un droit international coutumier ultérieur modifiant ou même annulant le statut n'ont pas trouvé l'acceptation universelle représentative requise par le droit international. Les tentatives visant à dire que le droit international de la neutralité a été modifié ou qu'il n'existe plus doivent également être considérées comme des échecs. Tout ce qui était en vigueur en 1955 concernant les droits et obligations d'un Etat durablement neutre en temps de paix et de conflit est toujours valable aujourd'hui, sans aucune modification.

Michael Geistlinger est professeur d'université à la retraite à l'Université de Salzbourg ; professeur invité à l'Université Charles de Prague ; spécialisé dans le droit international public : Droit international public, Droit constitutionnel comparé, Droit de l'Europe de l'Est / Spécialités : Russie, Ukraine, Géorgie, Moldavie, Serbie, Bosnie-Herzégovine.

Les sanctions de l'UE doivent être qualifiées de guerre économique. Les sanctions visant à exercer une pression économique sur un autre État tombent sous le coup de l'interdiction du recours à la force prévue par la Charte des Nations unies. Ceci est illustré par l'article 41 des statuts de l'ONU, qui traite de la violence en dessous du seuil de la force militaire et exige également l'autorisation préalable du Conseil de sécurité de l'ONU pour l'exercice de cette forme de violence. Les sanctions prises par les États-Unis à l'époque de l'Union soviétique et du Pacte de Varsovie, puis jusqu'à aujourd'hui, à l'encontre de l'Union soviétique, de la Russie et d'autres États, ainsi que celles prises par l'UE, en particulier à l'encontre de la Russie, n'ont pas été approuvées par le Conseil de sécurité de l'ONU, auraient échoué en raison du veto de la Russie, mais ne sont pas non plus couvertes par le droit international de la responsabilité des États, en ce qui concerne leur justification par la Crimée. Elles constituaient et constituent donc encore aujourd'hui une violation flagrante du droit international. Participer à l'usage de la force contre un État est incompatible avec le statut de neutralité perpétuelle. L'Autriche aurait eu le devoir de voter contre les sanctions et de les faire échouer.

    La fin de la neutralité perpétuelle ne relève pas du seul pouvoir de décision de l'Autriche.

L'UE, dont l'Autriche est notoirement membre, a l'intention de fournir à l'Ukraine des armes d'une valeur de 500 millions d'euros. Le ministre des Affaires étrangères, M. Schallenberg, a déclaré que l'on avait décidé, par solidarité avec l'UE, d'y participer et de ne pas faire de blocage. Une telle attitude n'est-elle pas un mépris flagrant de la neutralité?

Geistlinger : En approuvant ces sanctions, le ministre des Affaires étrangères Schallenberg a lui-même enfreint le droit international. La référence à la solidarité de l'UE n'est pas une justification valable du point de vue du droit international. On ne peut pas justifier une violation du droit international universel par une prétendue obligation au niveau régional, celle de l'UE, qui n'existe d'ailleurs pas, comme le prétend le ministre des Affaires étrangères.

Selon vous, quelle est la politique de l'Autriche conforme à la neutralité dans les crises internationales telles que la guerre en Ukraine ? Le chancelier Nehammer a-t-il raison de dire que la neutralité autrichienne n'est pas "une neutralité de non-opinion" ?

Geistlinger : L'Autriche a le droit de dénoncer une violation du droit international si elle respecte elle-même le droit international. Si elle viole elle-même le droit international, il est conseillé de se taire. Si l'Autriche respecte sa neutralité perpétuelle, elle a également le droit de dénoncer les violations du droit international, par exemple l'interdiction de l'usage de la force par l'ONU, et d'exiger le respect du droit international. Le respect des obligations découlant de la neutralité s'impose également dans le cadre d'un conflit armé international qui a été déclenché en violation de l'interdiction de l'usage de la force. Le droit international de la neutralité est aveugle quant à la naissance d'un conflit. En cas de conflit armé international, il est impératif de ne soutenir aucune des parties au conflit et de traiter toutes les parties au conflit de manière égale. Le territoire autrichien ne doit pas être utilisé pour soutenir une partie au conflit. Le chancelier Nehammer a donc raison et peut avoir une opinion, à condition que lui et son ministre des Affaires étrangères respectent le droit international et donc le statut de neutralité perpétuelle, ce qui n'est malheureusement pas le cas.

La Russie est très irritée par l'attitude de l'Autriche dans le conflit ukrainien et déclare qu'elle en "tiendra compte à l'avenir". Peut-on également considérer que la neutralité ne concerne pas seulement le respect de la loi constitutionnelle fédérale sur la neutralité, mais aussi la crédibilité internationale, qui a peut-être été durablement entamée ?

Geistlinger : La valeur du statut de neutralité perpétuelle est bien supérieure à celle de l'appartenance à l'OTAN, en particulier pour un État comme l'Autriche, dont le statut, comme l'a souligné le président Poutine lors de sa dernière visite d'État en Autriche, n'est pas seulement noté mais garanti par la Russie. L'avantage du statut de neutralité est qu'aucun Autrichien ne sera blessé dans un conflit armé qui éclaterait entre qui que ce soit. La condition préalable est la crédibilité. La perdre, c'est mettre en péril la fonction protectrice de ce statut. La fonction de protection réside dans le fait que l'Autriche est tenue à l'écart d'un conflit armé, qu'elle n'est ni la cible d'attaques ni utilisée pour des attaques. La crédibilité a souffert, mais n'a pas mis fin au statut, elle doit simplement être restaurée au plus vite. Comme le montrent déjà les contre-sanctions russes, la Russie compte l'Autriche parmi les États "inamicaux", avec pour conséquence qu'elle est considérée comme un ennemi dans une guerre économique, sans tenir compte de son statut de neutralité. De là à la considérer comme une ennemie dans un conflit armé, il n'y a qu'un pas.

    Les réactions de la Russie aux sanctions montrent qu'elle considère l'Autriche comme un ennemi dans la guerre économique.

La loi constitutionnelle fédérale du 26 octobre 1955 oblige également l'Autriche à maintenir sa neutralité par tous les moyens à sa disposition. Cet engagement a-t-il été respecté si l'on pense à la sous-dotation budgétaire chronique de l'armée fédérale ?

Geistlinger : La crédibilité implique que l'Autriche soit en mesure de défendre l'intégrité de son territoire avec les moyens, y compris militaires, dont dispose un petit État. Ce n'est pas le cas, d'autant plus que l'Autriche devrait s'inspirer de la Suisse, conformément au mémorandum de Moscou et aux notes explicatives de la LPP sur la neutralité perpétuelle. La Suisse montre à quel point un État de taille comparable peut faire preuve de crédibilité.

Dans le cadre du conflit ukrainien, des voix s'élèvent à plusieurs reprises pour réclamer une politique de défense unique pour l'UE. Or, il existe un article 42 du traité sur l'UE qui fait référence au "caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres", c'est-à-dire aux neutres. Si l'Autriche évolue vers une politique de défense unique de l'UE, pourrait-elle se soustraire durablement à une participation ?

Geistlinger : Cet article se réfère en premier lieu au fait qu'un nombre considérable de pays de l'UE sont également des pays de l'OTAN. L'article et l'évidence qu'un représentant d'un pays de l'OTAN ne peut pas agir dans le cadre de l'UE autrement qu'en harmonie avec l'OTAN rendent en fait impossible l'adhésion à l'UE d'États durablement neutres s'ils veulent tenir compte de leurs obligations de droit international public découlant de la neutralité.

Cela s'applique aussi bien à l'adhésion de l'Autriche qu'à celle, actuellement en discussion, d'une Ukraine neutre, d'une Moldavie neutre ou d'une Géorgie neutre.
En ce qui concerne l'Autriche, la Commission européenne, dans son avis sur la demande d'adhésion de l'Autriche, a suggéré à l'époque à l'Autriche d'émettre une réserve de neutralité. L'Autriche a refusé cette proposition et a choisi la deuxième option - problématique du point de vue du droit international - qui consiste à appliquer ou à réinterpréter sa neutralité conformément à la PESC. Dans la déclaration commune sur la PESC à l'occasion de l'acte final du traité d'adhésion de l'Autriche à l'UE, les États membres de l'UE de l'époque ont obtenu de l'Autriche l'assurance qu'elle serait prête et capable, dès son adhésion, de participer pleinement et activement à la politique étrangère et de sécurité commune, telle qu'elle est définie dans le traité de l'UE.
La politique de défense commune ne fait qu'aggraver cette problématique. L'utilisation de l'article 42 du traité de l'UE pour se soustraire durablement à la politique de défense commune est un impératif, tout comme une volonté claire de l'UE d'exclure les membres neutres des sanctions de l'UE et de la défense commune.

L'entretien a été mené par Bernhard Tomasachitz.