L'Europe à la recherche d'une défense commune

L'Europe à la recherche d'une défense commune

par Marcello Austini

Source : Italicum & https://www.ariannaeditrice.it/articoli/l-europa-alla-ricerca-di-una-difesa-comune

Le nœud du problème n'est pas tant l'armée européenne. Le véritable nœud du problème est de savoir à quoi sert une armée européenne, à quoi sert une défense commune sans l'existence d'une politique étrangère européenne commune efficace. L'Europe ne peut plus compter uniquement sur le parapluie de l'OTAN, étant donné que certains pays de l'Alliance, comme la Turquie, ont des intérêts stratégiques distincts et très éloignés de ceux des 27.

Le récent retrait dramatique d'Afghanistan et le désengagement progressif des États-Unis ont amené l'Union européenne à repenser sa politique étrangère et de défense. À cet égard, le débat a repris sur la manière dont l'Europe peut s'affirmer en tant qu'acteur géopolitique, en faisant correspondre son poids économique à son poids diplomatique et, pourquoi pas, à son poids militaire potentiel. Le haut représentant de l'UE pour la politique étrangère, Josep Borrell, a récemment déclaré que des travaux étaient en cours sur une proposition visant à mettre en place une force militaire commune, même si "il n'y a pas encore unanimité" parmi les États membres.

À cet égard, il faut dire que le désaccord entre les pays trouve son origine dans la relation avec les États-Unis et, plus précisément, avec l'OTAN (le pacte de l'Alliance atlantique).

Depuis des années, en effet, sur cet aspect spécifique, il y a une confrontation entre la vision française qui voudrait que cette force européenne soit indépendante et celle, plus modérée, menée par l'Italie et l'Allemagne, qui l'interprète comme un "renforcement européen de l'Alliance atlantique".

Par le passé, et encore plus récemment, la France a avancé l'idée de créer une "véritable armée européenne", mais un débat animé a fait rage à ce sujet, soulignant les différences entre les États membres. Il ne faut donc pas sous-estimer la position décisive de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, selon laquelle l'Union européenne ne pourra jamais être une alliance militaire car l'OTAN existe déjà pour répondre à ce besoin.

De l'avis de l'auteur, le point crucial n'est pas tant l'armée européenne. La vraie question est de savoir quel est l'intérêt d'avoir une armée européenne, quel est l'intérêt d'avoir une défense commune sans l'existence d'une politique étrangère européenne commune efficace.

Ce constat premier et fondamental étant fait, la question se pose de savoir quel sera le rôle de l'Europe dans les années à venir ? On se demande, en définitive, "ce que l'Union européenne veut faire quand elle sera grande". Voudra-t-elle vraiment compter pour quelque chose sur la scène internationale ? Le débat, avec les différentes positions avancées, reste ouvert et, évidemment, a une valeur entièrement politique.

Les scénarios

La prochaine présidence semestrielle de l'UE, sous la houlette de la France, pourrait donner une impulsion particulière au débat. Mais dans quelle direction ? Vers quels objectifs ?

Macron s'est récemment prononcé en faveur de la proposition italienne d'impliquer le G20 dans la coordination internationale sur le sujet. L'alignement possible entre Rome et Paris - également à la lumière de la transition politique en Allemagne - pourrait être soutenu par la présidence française de l'UE en janvier. L'Union a "appris à ses dépens", lors de la crise en Afghanistan et ailleurs, la nécessité de renforcer sa capacité défensive, a déclaré Thierry Breton, commissaire chargé du marché intérieur. Selon lui, la défense commune "ne semble plus être optionnelle" et l'Union européenne doit pouvoir gérer les crises et les missions militaires en "pleine autonomie".

Toutefois, en ce qui concerne la défense commune, l'Union a une longue histoire de faux départs et il existe des doutes légitimes quant à cette prochaine opportunité.

La défense européenne commune, une alternative à l'OTAN ?

Pour beaucoup, la force de défense européenne ne doit pas être comprise comme une alternative à l'OTAN. Il s'agit de mettre l'Union en mesure d'intervenir lorsqu'il existe un besoin important et urgent.

Il est toutefois paradoxal que, dans l'ensemble, les 27 États membres dépensent autant pour la défense commune que la Russie et la Chine, même si l'UE ne dispose pas de la coordination nécessaire ni des capacités logistiques pour soutenir des opérations militaires à l'étranger sans l'aide des États-Unis.

Pour y faire face, l'Union européenne envisage de mettre en place une force de réaction rapide d'au moins 5000 hommes.

Le projet pèse toutefois lourdement sur les différences entre les États membres, comme dans le cas des pays baltes, qui sont inextricablement liés à l'OTAN, et sur le scepticisme de certains pays d'Europe orientale.

L'Allemagne, en revanche, a fortement soutenu l'initiative et a invoqué l'article 44 du traité de Lisbonne. Cet article, comme on le sait, permet à un groupe d'États membres qui le souhaitent de se réunir et d'aller de l'avant par un vote à la majorité, sans avoir besoin de parvenir à un consentement unanime (coopération renforcée).

Il faut dire que cet aspect, celui du consentement unanime, a également affecté la politique étrangère européenne, contribuant à sa fréquente paralysie. Mais ce n'est ni une excuse ni un écran de fumée juridique.

L'Union européenne est accusée, à juste titre, de manquer d'une véritable politique étrangère commune, d'une stratégie partagée sur la scène internationale, d'un manque de planification, y compris diplomatique, et d'une vision générale du rôle que l'Europe doit jouer dans le monde.

En tout état de cause, le projet de force de défense commune sera présenté à la mi-novembre. Il appartiendra ensuite à la France, peut-être, de prendre les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. La France, qui, comme nous l'avons déjà mentionné, a toujours été parmi les principaux partisans de la nécessité de repenser le cadre actuel de l'Alliance atlantique, le pays qui, à partir de janvier, assumera la présidence tournante de l'Union européenne et le seul État de l'UE, après le Brexit, à siéger au Conseil de sécurité des Nations unies.

Besoin d'une "autonomie stratégique" ?

Le défi, cependant, sera celui que nous venons d'évoquer: trouver une communauté de vues et peut-être tenter d'esquiver l'intention française de mener seule la définition de la stratégie. Le cas de la crise libyenne, dont nous payons encore les effets en termes d'approvisionnement en ressources énergétiques, d'augmentation exponentielle de l'immigration clandestine et de géopolitique en général (et pas seulement), a montré combien les intérêts des États européens peuvent être divergents.

Il convient également de noter que la création du Fonds européen de défense (FED) a montré à quel point l'alignement des principaux pays de l'UE peut être productif, même sur une question aussi délicate. La France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne ont toutes œuvré pour donner une impulsion au projet, qui s'est concrétisé au fil des ans par divers instruments de mise en œuvre.

Une fois le fonds défini - avec un budget de 7,9 milliards d'euros pour sept ans - la "course" des États membres pour obtenir ses ressources a déjà commencé, comme d'habitude.

Une concurrence entre les pays qui pourrait, dans l'absolu, prendre même des allures positives, déclenchant un cercle vertueux d'investissements, mais qui risque davantage de se transformer en une course à la "thésaurisation" des ressources par les États membres, laissant le problème de la stratégie européenne commune sans solution et exacerbant au contraire les égoïsmes, les fractures, les divisions et les rancœurs présentes et futures.

La "leçon afghane" devrait constituer un nouvel avertissement pour l'Union européenne et contribuer à réaliser le fameux saut qualitatif espéré dans l'approche de la défense commune et dans la gestion des situations de crise et d'urgence, étant donné que la débâcle en Afghanistan n'a pas de connotations exclusivement militaires, mais qu'il s'agit également d'une défaite politique pour l'Europe et pour l'Occident en général, et qu'elle survient en relation avec le retrait déclaré et évident des États-Unis de certains scénarios et leur concentration sur des zones et des questions d'intérêt plus direct, l'Asie-Pacifique surtout.

Les nouveaux accords américains sont connus depuis un certain temps, mais trouvent aujourd'hui une plus grande évidence, accompagnés de la demande explicite de Washington à ses alliés européens d'assumer davantage de responsabilités sur les théâtres qui leur sont proches, à commencer par la Méditerranée, l'Afrique du Nord et le Moyen-Orient.

En effet, l'Europe ne peut plus compter uniquement sur le parapluie de l'OTAN pour garantir sa défense, sachant par ailleurs que certains pays de l'Alliance, comme la Turquie, ont des intérêts stratégiques distincts et éloignés de ceux des 27.

Pour conclure cette brève analyse, il est nécessaire de rappeler que pour les pères constitutifs de l'Europe, l'idée de la Communauté européenne de défense existait et répondait à la nécessité première d'éviter les conflits entre les peuples européens d'une part et, d'autre part, la défense commune contre d'éventuels ennemis.

La réticence des États membres à adhérer au principe de l'abandon de la souveraineté (nationale) en faveur d'une souveraineté européenne commune, comme cela s'est déjà produit dans d'autres domaines, l'a entravé à bien des égards jusqu'à aujourd'hui: l'économie, la monnaie unique et le système fiscal, par exemple, qui est en train d'être mis en œuvre, bien qu'au milieu de mille formes de résistance et de mille complexités.

C'est un nœud gordien difficile à démêler, à défaire, et sur lequel il y a tant d'éléments, tant de variables à prendre en compte. Il y a tant de positions entre les États membres, parfois très éloignés les uns des autres, tant de stratégies et d'alliances différentes, des intérêts économiques et monétaires différents, des différences entre les pays en termes de plans de développement industriel et commercial, des différences dans leur composition sociale, leurs modes de pensée et leurs styles de vie. Et puis il y a les vieilles rancunes, les préjugés, les antipathies ataviques qui ne s'effacent jamais... Telle est, malheureusement, l'image de notre vieux continent.

Certains pensent que la solution à la crise du "modèle européen" réside précisément là: dans l'abandon des égoïsmes nationaux internes et le retour aux principes qui ont garanti au Vieux Continent plus de soixante-dix ans de paix. Nous aimons croire so...., mais nous savons parfaitement que ce n'est pas le cas et que de telles déclarations, outre qu'elles sont parfois prononcées de bonne foi, peuvent être un alibi commode, dissimulant d'autres vérités, d'autres réalités.

Nous ne pouvons, en effet, que constater, malgré nous, combien l'Union européenne actuelle est l'expression authentique - nous oserions dire le reflet automatique - de la désintégration actuelle des différentes réalités nationales, des contradictions de nos sociétés, de nos systèmes socio-économiques, de nos modèles et modes de vie.

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Juste pour ceux qui souhaitent développer.

La base juridique et le cadre juridique actuel de la défense commune.

Le traité de Lisbonne, également connu sous le nom de traité sur l'Union européenne (TUE) de 2009, définit le cadre général de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

L'article 41 du TUE, définit le financement de la PESC et de la PSDC. Les articles 42 à 46, les Protocoles 1, 10 et 11 et les Déclarations 13 et 14 contiennent des informations supplémentaires sur cette politique.

Les innovations du traité de Lisbonne ont amélioré la cohérence des politiques de la PSDC.

Le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également vice-président de la Commission européenne (le HR/VP), joue le rôle institutionnel principal. Elle dirige le Service européen d'action extérieure (SEAE), préside le Conseil des affaires étrangères en formation de ministre de la défense (l'organe décisionnel de la PSDC de l'UE) et dirige l'Agence européenne de défense (AED).

Le Haut représentant (HR/VP), dont le rôle est actuellement tenu par Josep Borrell, présente généralement les propositions de décisions de la PSDC aux États membres.

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) définit le cadre des mesures de l'UE dans le domaine de la défense et de la gestion des crises, y compris la coopération et la coordination en matière de défense entre les États membres. Partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union, la PSDC a donné naissance à des structures politiques et militaires internes à l'UE.

Dispositions du traité relatives à la PSDC

Les décisions relatives à la PSDC sont prises par le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne (article 42 TUE). Ces décisions sont prises à l'unanimité, avec quelques exceptions importantes concernant l'AED (article 45 TUE) et la coopération structurée permanente (PESCO, article 46 TUE), qui prévoient une adoption à la majorité.

Le traité de Lisbonne a introduit le concept de politique européenne des capacités et de l'armement (article 42, paragraphe 3, du TUE) et a établi un lien entre la PSDC et les autres politiques de l'Union, en prévoyant une collaboration entre l'AED et la Commission si nécessaire (article 45, paragraphe 2, du TUE). Cela concerne en particulier les politiques de l'Union en matière de recherche, d'industrie et d'espace.

En outre, l'article 21 du TUE rappelle que le multilatéralisme est au cœur de l'action extérieure de l'UE. Elle comprend la participation des partenaires aux missions et opérations de la PSDC ainsi que la collaboration dans une série de questions de sécurité et de défense.

L'UE participe à un certain nombre de tables de travail internationales visant à renforcer la coordination et la coopération, notamment avec les Nations unies et l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), ainsi qu'avec l'Union africaine, le G5 Sahel, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est.

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la PSDC a considérablement changé, tant sur le plan politique qu'institutionnel.

En juin 2016, la HR/VP de l'époque, Federica Mogherini, a présenté au Conseil européen la " Stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne ", qui définit la stratégie de la PSDC. Cette stratégie identifie cinq priorités pour la politique étrangère de l'UE : la sécurité de l'Union ; la résilience des États et de la société à l'est et au sud de l'UE ; le développement d'une approche intégrée des conflits ; les ordres régionaux de coopération ; et la gouvernance mondiale pour le 21e siècle. La mise en œuvre de la stratégie devrait faire l'objet d'un examen annuel en consultation avec le Conseil, la Commission et le Parlement.

En novembre 2016, la HR/VP a également présenté au Conseil le "plan de mise en œuvre de la sécurité et de la défense", visant à rendre opérationnelle la vision exposée dans la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne concernant les questions de défense et de sécurité. Le plan présente 13 propositions, dont un examen annuel coordonné de la défense (CARD), une amélioration de la réaction rapide de l'UE et une nouvelle coopération structurée permanente unique (PESCO) pour les États membres qui souhaitent prendre davantage d'engagements en matière de sécurité et de défense. Parallèlement, la HR/VP a présenté aux États membres un "plan d'action européen pour la défense" (EDAP), ainsi que des propositions clés pour le Fonds européen de défense (FED), axées sur la recherche en matière de défense et le développement des capacités. Ce plan a constitué une étape importante vers la mise en œuvre des structures politiques et militaires internes de l'UE définies dans la PSDC.

Depuis le début de son mandat en décembre 2019, le HR/VP Josep Borrell a placé le renforcement de la PSDC au cœur des activités de l'UE et s'engage à poursuivre et à renforcer les initiatives déjà engagées.

Afin de donner un nouvel élan à son programme de sécurité et de défense, l'UE travaille actuellement sur une boussole stratégique qui vise à donner une orientation politico-stratégique renforcée à la sécurité et à la défense de l'UE et à définir le niveau d'ambition dans ce domaine.

La première phase, qui s'est achevée en novembre 2020, a consisté en une analyse complète des menaces et des défis. La deuxième phase, actuellement en cours, consiste en des discussions informelles entre les États membres concernant l'analyse des menaces et des principales conséquences, l'analyse de l'écart des capacités et les priorités des États membres. Cette phase de dialogue devrait permettre aux États membres d'améliorer leur compréhension commune des menaces pour la sécurité auxquelles ils sont collectivement confrontés et de renforcer la culture européenne de sécurité et de défense. Le processus est conçu pour répondre au besoin croissant de l'Union de pouvoir agir en tant que garant de la sécurité.

Les missions et opérations de gestion de crise sont l'expression la plus visible et la plus concrète de la PSDC. Selon le vice-président des ressources humaines Josep Borrell, il est essentiel de renforcer l'engagement par le biais des missions et des opérations de la PSDC, avec des mandats plus forts mais également flexibles.

Bien que le Parlement européen ne joue pas un rôle direct dans la définition de la boussole stratégique, il devrait être régulièrement informé et avoir la possibilité d'exprimer son point de vue sur le processus.

Développement des instruments de la PSDC

En ce qui concerne le développement et l'harmonisation de la coopération en matière de défense entre les États membres, depuis 2016, la PSDC a obtenu un certain nombre de résultats positifs, notamment : le lancement de la PESCO ; une structure permanente de commandement et de contrôle pour la planification et la conduite de missions militaires non exécutives ; un mécanisme de cartographie des capacités de défense ; un Fonds européen de défense ; une amélioration de la mobilité militaire ; une cyberpolitique plus robuste ; et une coopération accrue avec l'OTAN.

En décembre 2020, le Conseil est parvenu à un accord politique provisoire avec les représentants du Parlement sur un règlement établissant le FED, dans le contexte du cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021-2027. Avec un budget de 8 milliards d'euros sur sept ans alloué à l'EED, l'UE deviendra l'un des trois principaux investisseurs dans la recherche en matière de défense en Europe.

L'instrument européen pour la paix est l'un des instruments les plus récents de la PSDC. Grâce à cet instrument, l'UE financera les coûts communs des missions et opérations militaires de la PSDC, ce qui renforcera la solidarité et le partage des charges entre les États membres. L'instrument contribuera à accroître l'efficacité de l'action extérieure de l'UE en renforçant les capacités des opérations de soutien de la paix et les capacités des pays tiers et des organisations partenaires dans le domaine militaire et de la défense.

Missions et opérations de la PSDC de 2003 à 2021

Depuis 2003 et les premières interventions dans les Balkans occidentaux, l'UE a lancé et géré 36 opérations et missions sur trois continents. En mai 2021, 17 missions et opérations PSDC sont en cours, dont 11 civiles et 6 militaires, impliquant quelque 5 000 militaires et civils de l'UE déployés à l'étranger. Les missions et opérations les plus récentes ont contribué à améliorer la sécurité en République centrafricaine (EUAM CAR) et à faire respecter l'embargo des Nations unies sur les armes en Libye (EUNAVFOR MED IRINI). Les décisions de l'UE de déployer des missions ou des opérations sont généralement prises à la demande du pays partenaire auquel l'aide est fournie et/ou sur la base d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.

Le rôle (marginal) du Parlement européen

Le Parlement européen soutient traditionnellement l'intégration et la coopération de l'UE en matière de défense. Le Parlement contrôle la PSDC et peut s'adresser à la HR/VP et au Conseil de sa propre initiative (article 36 du TUE). Il exerce également un contrôle sur le budget de la PSDC (article 41 du TUE). Deux fois par an, le Parlement organise des débats sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC et de la PSDC, et adopte des rapports : un sur la PESC, rédigé par la commission des affaires étrangères (AFET), et un sur la PSDC, rédigé par la sous-commission de la sécurité et de la défense (SEDE).

En décembre 2020, le Parlement européen a approuvé son rapport annuel sur la mise en œuvre de la PSDC. Le Parlement a réitéré son soutien au PESCO, au CARD et au FED, car ils peuvent contribuer à accroître la cohérence, la coordination et l'interopérabilité dans la mise en œuvre de la PSDC et consolider la solidarité, la cohésion, la résilience et l'autonomie stratégique de l'Union. Le rapport se félicite de l'engagement de l'UE à accroître "sa présence mondiale et sa capacité d'action", tout en appelant la HR/VP et le Conseil à "fournir une définition formelle commune de l'autonomie stratégique". Elle appelle à une plus grande efficacité des missions PSDC, notamment par une contribution accrue des forces des États membres et l'intégration de la dimension de genre. Il se félicite également des initiatives de renforcement des capacités, tout en notant la nécessité d'en assurer la cohérence. Le rapport aborde également les questions liées aux nouvelles technologies, aux menaces hybrides, à la maîtrise des armements, au désarmement et aux régimes de non-prolifération, ainsi qu'à la coopération avec les partenaires stratégiques tels que l'OTAN, les Nations unies et le Royaume-Uni.

Depuis 2012, le Parlement européen et les parlements nationaux des États membres organisent deux conférences interparlementaires par an pour discuter des questions relatives à la PESC. La coopération interparlementaire dans ces domaines est prévue par le protocole 1 du traité de Lisbonne, qui décrit le rôle des parlements nationaux dans l'UE.

Le traité de Lisbonne permet au Parlement européen de jouer un rôle à part entière dans le développement de la PSDC, faisant de lui un partenaire dans la définition des relations extérieures de l'Union et dans la réponse aux défis tels que ceux relatifs à la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité.