Le 1er août 2007, l’opération Banner en Irlande du Nord a officiellement pris fin après trente-huit ans. A une époque où la tentation est forte de plus intégrer les forces armées dans la sécurité intérieure, il n’est peut-être pas inutile de revenir sur cette période de « troubles », où sont tombés plus de soldats britanniques que pendant tous les combats réunis des Malouines, de la guerre du Golfe, des Balkans et de l’Irak.
L’histoire de l’intervention militaire britannique en Irlande du Nord
L’Irlande du Nord vit depuis 1921 sous un régime particulier qui lui assure une certaine autonomie politique mais qui a très rapidement abouti à la prise de contrôle de toutes les institutions politiques et économiques du pays par la majorité protestante au détriment d’une forte minorité catholique. L’ensemble représente 1 100 000 protestants pour 700 000 catholiques sur 14 000 km2 dans les années 1960.
A partir d’avril 1969, après l’échec des tentatives de réforme du gouvernement O’Neill, sapées par l’intransigeance de l’aile dure des unionistes, les organisations catholiques se détournent des solutions politiques classiques jugées vaines. Les manifestations se multiplient qui se heurtent de plus en plus violemment à des contre-marches loyalistes. Il y alors trois bataillons d’infanterie en garnison en Ulster, qui ne participent jusque là en rien aux missions de maintien de l’ordre. Un d’entre eux est engagé pour protéger des sites sensibles, sans que les armées envisagent une intervention plus poussée.
Tout bascule le 12 août 1969, à l’occasion du défilé orangiste (radicaux protestants) annuel des « Apprentice Boys » à Londonderry. Le défilé provoque une violente réaction catholique et en retour une répression très dure de la police locale, la Royal Ulster Constabulary (RUC), à recrutement presque exclusivement protestant. Les violences durent plusieurs jours, provoquant la mort de dix civils et cent cinquante blessés ainsi que l’incendie d’une centaine d’habitations catholiques. Le 14 août, elles s’étendent à Belfast, la capitale. Devant la gravité de la situation et le rejet complet de la police par la population catholique, l’inspecteur général de la RUC adresse une « demande d’aide au pouvoir civil » (military aid to the civil power, MACP) au commandant des forces armées en Irlande du Nord. Un bataillon est déployé à Londonderry puis un autre à Belfast. Au 1er septembre, il y a 6 000 soldats sur le territoire puis 11 000 au printemps 1970.
Le cadre légal de l’intervention militaire…
Les cas prévus pour l’assistance militaire aux autorités civiles sont peu différents des autres pays démocratiques occidentaux. En revanche la mise en œuvre de la MACP est très particulière puisque sa conception date du XVIIIe siècle, c’est-à-dire une époque où il était impossible d’attendre les instructions de Londres pour agir. Selon la loi, c’est le chef de la police locale qui fait directement appel aux troupes dans son secteur, le gouvernement ne donnant qu’ensuite son accord. Cela correspond aussi à une vision libérale où le maintien de l’ordre est une obligation des citoyens, déléguée pour des raisons pratiques à une police très autonome d’un pouvoir central toujours suspect, puis éventuellement en cas d’urgence à des forces militaires sous le commandement de leur chef local. En théorie, celui-ci est indépendant du gouvernement le temps du rétablissement de l’ordre normal.
« restaurer la loi et l’ordre, en se plaçant impartialement entre les citoyens des deux communautés ». Pour cela, il fixe trois missions :
• dans le cadre de la loi et en faisant un usage minimal de la force, arrêter et remettre à la police tout suspect soupçonné de détenir des armes, des explosifs ou des munitions ;
• gêner et des dissuader les mouvements des paramilitaires des deux communautés par des postes de contrôle et des patrouilles ;
• restaurer la confiance au sein de la population locale par une présence quotidienne non agressive mais dissuasive.
…et ses ambiguïtés
Dans les faits, les soldats sont placés dans une situation très ambiguë. Plus qu’une aide limitée dans le temps à l’autorité civile, la perte totale de légitimité et la faible efficacité de la RUC font qu’on assiste plutôt, comme pendant la bataille d’Alger, à une suppléance. C’est donc l’officier général commandant en Irlande du Nord qui prend la responsabilité du contrôle général des opérations de sécurité, le chef de la police lui étant subordonné le temps que celle-ci retrouve une crédibilité.
Tout en restant soumis à la loi générale du pays ( common law ) et donc susceptible d’assignation que devant les tribunaux civils, le commandant des forces est soumis à une double hiérarchie civile, celle de l’Irlande du Nord et celle du cabinet de Londres. Mais la première ne veut en rien s’attaquer aux causes profondes du problème alors que la seconde hésite fortement à s’impliquer, tout en refusant toute intrusion de l’Eire ou de l’ONU, qui proposent d’envoyer des troupes. Ainsi quand le ministre parle de rétablir la loi et l’ordre, les soldats ne savent pas trop de quel ordre il s’agit. S’agit-il de l’ordre de l’Ulster et de sa majorité protestante ou de l’ordre du Royaume-Uni sur une de ses provinces ? Dans le premier cas, par exemple, l’Ulster Defence Association (UDA), organisation paramilitaire loyaliste protestante, apparaît comme légale ; dans le second cas, elle ne l’est pas plus que l’Irish Republican Army (IRA). Les forces armées se targuent de leur impartialité politique mais dans les faits, elles sont obligées de collaborer avec le gouvernement de l’Ulster et la RUC.
Tous ces éléments font qu’on ne sait pas vraiment si l’armée fait respecter la légalité. Face à des atteintes flagrantes à la loi, les troupes elles-mêmes ne savent souvent pas quoi faire, ni si elles seront soutenues dans leur action. Au lieu de constituer une donnée constante, une structure solide à l’intérieur de laquelle les différentes parties devraient manœuvrer, la loi et l’ordre deviennent ainsi un élément flexible au milieu des relations complexes entre les différents acteurs. Avec le temps, « restaurer la loi et l’ordre » devient plutôt « maintenir l’ordre » puis « maintenir la violence à un niveau acceptable ».
La « lune de miel »
De fait, l’armée est engagée dans une mission de maintien de la paix sur son propre territoire et bien que se targuant de professionnalisme (on est revenu à l’armée de métier huit ans plus tôt) et d’une forte expérience opérationnelle, elle n’est aucunement préparée à cette mission. Le général Freeland, premier commandant de l’opération Banner, déclarera plus tard : « Nous n’aurions pas pu nous trouver plus en dehors du coup ».
Remplaçant au pied levé une police qui a disparu des rues catholiques, les militaires ont le plus grand mal procéder à des arrestations dans les formes légales. La plupart des suspects sont ainsi relâchés faute de preuve. Ils réussissent mieux dans leur mission d’interposition entre les communautés, en multipliant les points de contrôle et en édifiant un mur à l’intérieur de Belfast. Dans un premier temps, baptisée la « lune de miel », cette inexpérience de l’armée est cependant compensée par une bonne image auprès de la population catholique, d’autant plus que les militaires se sont opposés d’emblée à une manifestation protestante. Les militaires y font alors preuve d’une grande discipline, subissant un millier de coups de feu et vingt-deux blessés avant de recevoir l’autorisation de tirer et de tuer deux activistes armés.
Tout bascule le 12 août 1969, à l’occasion du défilé orangiste (radicaux protestants) annuel des « Apprentice Boys » à Londonderry. Le défilé provoque une violente réaction catholique et en retour une répression très dure de la police locale, la Royal Ulster Constabulary (RUC), à recrutement presque exclusivement protestant. Les violences durent plusieurs jours, provoquant la mort de dix civils et cent cinquante blessés ainsi que l’incendie d’une centaine d’habitations catholiques. Le 14 août, elles s’étendent à Belfast, la capitale. Devant la gravité de la situation et le rejet complet de la police par la population catholique, l’inspecteur général de la RUC adresse une « demande d’aide au pouvoir civil » (military aid to the civil power, MACP) au commandant des forces armées en Irlande du Nord. Un bataillon est déployé à Londonderry puis un autre à Belfast. Au 1er septembre, il y a 6 000 soldats sur le territoire puis 11 000 au printemps 1970.
Le cadre légal de l’intervention militaire…
Les cas prévus pour l’assistance militaire aux autorités civiles sont peu différents des autres pays démocratiques occidentaux. En revanche la mise en œuvre de la MACP est très particulière puisque sa conception date du XVIIIe siècle, c’est-à-dire une époque où il était impossible d’attendre les instructions de Londres pour agir. Selon la loi, c’est le chef de la police locale qui fait directement appel aux troupes dans son secteur, le gouvernement ne donnant qu’ensuite son accord. Cela correspond aussi à une vision libérale où le maintien de l’ordre est une obligation des citoyens, déléguée pour des raisons pratiques à une police très autonome d’un pouvoir central toujours suspect, puis éventuellement en cas d’urgence à des forces militaires sous le commandement de leur chef local. En théorie, celui-ci est indépendant du gouvernement le temps du rétablissement de l’ordre normal.
« restaurer la loi et l’ordre, en se plaçant impartialement entre les citoyens des deux communautés ». Pour cela, il fixe trois missions :
• dans le cadre de la loi et en faisant un usage minimal de la force, arrêter et remettre à la police tout suspect soupçonné de détenir des armes, des explosifs ou des munitions ;
• gêner et des dissuader les mouvements des paramilitaires des deux communautés par des postes de contrôle et des patrouilles ;
• restaurer la confiance au sein de la population locale par une présence quotidienne non agressive mais dissuasive.
…et ses ambiguïtés
Dans les faits, les soldats sont placés dans une situation très ambiguë. Plus qu’une aide limitée dans le temps à l’autorité civile, la perte totale de légitimité et la faible efficacité de la RUC font qu’on assiste plutôt, comme pendant la bataille d’Alger, à une suppléance. C’est donc l’officier général commandant en Irlande du Nord qui prend la responsabilité du contrôle général des opérations de sécurité, le chef de la police lui étant subordonné le temps que celle-ci retrouve une crédibilité.
Tout en restant soumis à la loi générale du pays ( common law ) et donc susceptible d’assignation que devant les tribunaux civils, le commandant des forces est soumis à une double hiérarchie civile, celle de l’Irlande du Nord et celle du cabinet de Londres. Mais la première ne veut en rien s’attaquer aux causes profondes du problème alors que la seconde hésite fortement à s’impliquer, tout en refusant toute intrusion de l’Eire ou de l’ONU, qui proposent d’envoyer des troupes. Ainsi quand le ministre parle de rétablir la loi et l’ordre, les soldats ne savent pas trop de quel ordre il s’agit. S’agit-il de l’ordre de l’Ulster et de sa majorité protestante ou de l’ordre du Royaume-Uni sur une de ses provinces ? Dans le premier cas, par exemple, l’Ulster Defence Association (UDA), organisation paramilitaire loyaliste protestante, apparaît comme légale ; dans le second cas, elle ne l’est pas plus que l’Irish Republican Army (IRA). Les forces armées se targuent de leur impartialité politique mais dans les faits, elles sont obligées de collaborer avec le gouvernement de l’Ulster et la RUC.
Tous ces éléments font qu’on ne sait pas vraiment si l’armée fait respecter la légalité. Face à des atteintes flagrantes à la loi, les troupes elles-mêmes ne savent souvent pas quoi faire, ni si elles seront soutenues dans leur action. Au lieu de constituer une donnée constante, une structure solide à l’intérieur de laquelle les différentes parties devraient manœuvrer, la loi et l’ordre deviennent ainsi un élément flexible au milieu des relations complexes entre les différents acteurs. Avec le temps, « restaurer la loi et l’ordre » devient plutôt « maintenir l’ordre » puis « maintenir la violence à un niveau acceptable ».
La « lune de miel »
De fait, l’armée est engagée dans une mission de maintien de la paix sur son propre territoire et bien que se targuant de professionnalisme (on est revenu à l’armée de métier huit ans plus tôt) et d’une forte expérience opérationnelle, elle n’est aucunement préparée à cette mission. Le général Freeland, premier commandant de l’opération Banner, déclarera plus tard : « Nous n’aurions pas pu nous trouver plus en dehors du coup ».
Remplaçant au pied levé une police qui a disparu des rues catholiques, les militaires ont le plus grand mal procéder à des arrestations dans les formes légales. La plupart des suspects sont ainsi relâchés faute de preuve. Ils réussissent mieux dans leur mission d’interposition entre les communautés, en multipliant les points de contrôle et en édifiant un mur à l’intérieur de Belfast. Dans un premier temps, baptisée la « lune de miel », cette inexpérience de l’armée est cependant compensée par une bonne image auprès de la population catholique, d’autant plus que les militaires se sont opposés d’emblée à une manifestation protestante. Les militaires y font alors preuve d’une grande discipline, subissant un millier de coups de feu et vingt-deux blessés avant de recevoir l’autorisation de tirer et de tuer deux activistes armés.
Comme en Irak en 2003, cette fenêtre d’opportunité se referme au bout de quelques mois seulement. Les hésitations du cabinet de Londres ne permettent pas de trouver de solutions politiques, ce qui entraîne une radicalisation des deux communautés, avec la montée en puissance de Ian Paisley du côté protestant et la création en janvier 1970 de la Provisional Irish Republican Army (PIRA). La PIRA a finalement profité de la disparition de la police et de l’interposition de l’armée pour s’implanter dans des quartiers catholiques qui sont devenus autant de zones de non droit. Devant l’inaction des autorités, elle a pu développer un discours qui dépasse les simples revendications sociales et politiques pour prôner la lutte armée contre l’occupant anglais.
L’armée face à la PIRA
Dès lors, les affrontements se multiplient, d’autant plus que l’armée a été obligée en février 1970, d’imposer un contrôle plus strict des manifestations pour empêcher les affrontements. Le 30 mars 1970, une première manifestation catholique est organisée pendant trois jours contre l’armée. Du 3 au 5 juillet 1970, l’armée impose un couvre-feu et une fouille dans un secteur sensible de Belfast. Cinq civils sont tués dans cette opération et dix-huit militaires y sont blessés. La « lune de miel » est terminée et désormais les missions s’effectueront dans une ambiance d’insultes et de jets de pierre.
En 1971, la PIRA profite de ce climat dégradé pour lancer une offensive sur trois axes : le contrôle de la population catholique, le harcèlement des troupes britanniques par sniping, embuscades, mortiers ou engin explosif improvisé (EEI) et le « chaos », en faisant exploser deux à trois bombes chaque jour. Le 6 février 1971, le premier soldat britannique est tué en service à Belfast. Au mois d’août, ils sont déjà treize à être tombés et les troupes commencent à éprouver un profond sentiment d’impuissance. Le 9 août 1971, contre l’avis des militaires, le ministre de l’Intérieur décide d’autoriser la détention sans jugement (ou Internment) et lance une immense rafle de suspects. Le principe même de l’internment, les nombreuses erreurs dans les arrestations et les conditions des interrogatoires suscitent une immense réprobation. Pour aggraver encore la situation, les activistes loyalistes de l’Ulster Volunteer Force (UVF) se lancent aussi dans une campagne d’attentats, avec l’emploi, pour la première fois, d’une voiture piégée (quinze morts dans un bar catholique, le 4 décembre 1971).
Le 30 janvier 1972, un bataillon parachutiste ouvre le feu sur une manifestation catholique illégale. Treize civils, pour la plupart mineurs, sont tués dans ce « Bloody Sunday », inaugurant l’année la plus meurtrière des « troubles ». Le désastre dans l’opinion est immense d’autant plus que les militaires communiquent très maladroitement sur cet événement refusant d’assumer leurs responsabilités dans l’évènement. Durant cette année 1972, cinq bombes explosent en moyenne chaque jour et un soldat britannique est tué tous les trois jours.
L’armée de terre sous tension
A ce moment-là, l’armée de terre britannique est aussi soumise à une très forte tension. Ses effectifs sont alors de 155 000 hommes dont environ 10 % sont en permanence en Irlande du Nord. Mais comme elle entretient aussi un corps d’armée complet en Allemagne et que certaines unités comme les Gurkhas ou les bataillons irlandais (jusqu’en 1992), ne sont pas envoyés en Ulster, la pression est énorme sur les bataillons stationnés au Royaume-Uni et particulièrement les bataillons d’infanterie. Entre 1989 et 1992, par exemple, l’un d’entre eux effectue quatre missions en Irlande.
Pour faire face au problème, on fait passer le nombre de bataillons permanents de trois à six (pour deux ans de présence) tandis que les séjours des unités tournantes passent de quatre à six mois. Les bataillons d’infanterie sont ensuite renforcés de bataillons de marche issus de toutes les armes et même de la Royal Air Force. Tous cela désorganise les grandes unités, d’autant plus qu’à l’intérieur même des bataillons, certaines cellules, comme le renseignement, font des séjours décalés et plus longs que ceux des unités de combat.
A une époque où le Pacte de Varsovie est une menace majeure, les compétences tactiques nécessaires aux combats de haute intensité déclinent dangereusement d’autant plus que les rengagements chutent et que le budget est ponctionné par le surcoût de l’opération en Irlande (environ 20 000 euros actuels par homme déployé) et les incitations financières nécessaires pour compenser un recrutement en grande difficulté. Pendant plus de dix ans, la British Army on the Rhine (BAOR), fer de lance de l’armée de terre, ne fait plus d’exercice à grande échelle. Cela n’empêche pas les Britanniques d’effectuer une brillante campagne aux Malouines en 1982 mais qui tient plus aux qualités de base du soldat britannique et à la faiblesse de l’ennemi qu’à la virtuosité de la combinaison des feux et des mouvements.
Le retour de la police au premier plan
L’internement et l’administration directe sont abandonnés en 1975 sans avoir donné les résultats escomptés. Mais en 1977, l’amélioration relative de la situation, avec la raréfaction des manifestations de masse et des affrontements armés, permet de redonner la primauté à une police restructurée et à l’UDR. La chef de la RUC prend la direction des opérations et la province est découpée en zones réservées à la police, à l’armée et à la police appuyée par l’armée. Ce transfert d’autorité ne se fait toutefois pas sans réticences ni sans de nombreux problèmes de coordination.
Le conflit entre alors dans une phase d’endurance de vingt ans. Après un premier attentat à Birmingham avait déjà fait 21 morts et 200 blessés en 1974, la PIRA multiplie les actions en Angleterre et met en place des attaques plus rares mais très sophistiquées comme celle de Warrenpoint en août 1979 où dix-huit soldats sont tués par deux explosions successives. L’armée riposte aussi durement avec des opérations très ciblées (huit activistes abattus en mai 1987 à Loughall) et réussit à contenir la violence à un niveau « acceptable » en attendant l’arrivée de solutions politiques. Au début des années 1990, la lassitude des populations permet finalement l’amorce de négociations secrètes, internes aux mouvements catholiques d’abord, puis étendues aux loyalistes. Le 10 avril 1998, le Belfast agreement est signé puis approuvé par référendum simultané en Ulster et en Eire. Le dernier soldat britannique est tombé un an plus tôt. En 2005, les effectifs militaires sont revenus à ce qu’ils étaient avant les troubles et depuis l’été 2007, l’armée n’a plus aucun rôle en matière de maintien de l’ordre.
Au total, 691 soldats ont été tués par la PIRA (dont 197 UDR) et 6 par les loyalistes protestants. De leurs côté, les militaires ont abattus 121 PIRA, 10 loyalistes et 170 civils. La PIRA a tué 1457 civils dont, par règlements de compte, 162 autres « républicains » (c’est-à-dire plus que l’armée), et 28 loyalistes. Ces derniers ont tués 1071 civils. Les enseignements que l’on peut tirer de cette expérience
• Même dans un régime démocratique, une partie de la population peut se sentir exclue et ne percevoir aucun espoir dans le processus politique. Cette frustration renvoie à d’autres formes d’expression qui deviennent de plus en plus violentes si aucun problème de fond n’est résolu.
• En Irlande du Nord, il a suffi de deux ans pour passer d’une situation de violences sporadiques et inorganisées à une guérilla urbaine. Le moteur de cette montée aux extrêmes très rapide furent les affrontements intercommunautaires mais aussi la perte de légitimité de la police, détestée par la communauté en colère.
• Inversement, l’armée britannique, professionnalisée depuis huit ans, donnait une image de discipline, d’impartialité et de maîtrise de la force. Son engagement parut donc susceptible d’apaiser les tensions. Au-delà du degré de gravité de la situation, le décalage d’image dans les zones françaises « difficiles » entre militaires et policiers-gendarmes pourrait aussi constituer un critère supplémentaire d’engagement de l’armée.
• Une telle situation placerait l’armée devant le dilemme d’agir seule pour maintenir les tensions au plus bas mais sans avoir de compétence policière ou d’agir avec la police et donc de subir la même réprobation. Les soldats britanniques ont choisi la première option mais, sans préparation, ont dû se contenter de s’interposer entre les communautés. Ils ont ainsi contribué à la formation de zones de « non droit » dans lesquelles les organisations extrémistes ont prospéré. Comme aucune volonté politique n’est venue soutenir leur action, ils sont devenus à leur tour la cible de violences. Une intervention militaire dans une opération de sécurité intérieure ne peut se faire qu’avec des compétences adéquates, soit acquises en propre, soit obtenues par la coopération avec les forces de police. Elle doit être accompagnée de décisions politiques sous peine d’augmenter les tensions après les avoir diminué un temps.
• Face à une guérilla urbaine devenue extrêmement dure, la victoire militaire est vite apparue comme impossible tant que les terroristes bénéficiaient d’un soutien d’une partie importante de la population. Pour parvenir à simplement « maintenir la violence à un niveau acceptable » dans une population de 700 000 habitants, il a fallu déployer pendant trente ans un militaire ou un policer pour trois catholiques d’âge militaire, passer par des tâtonnements meurtriers, accepter de perdre l’équivalent d’une brigade en tués et blessés et plus encore en « pertes indirectes » (chute du recrutement et des rengagements), voir l’image de l’armée se dégrader et perdre de nombreuses compétences tactiques en matière de guerre de haute-intensité.
Fiche au CEMA, 2008. Res Militaris
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