«Nicht auf die Finanzmärkte hören, sondern auf das Volk»
(Olaf Ragnar Grimsson, Staatspräsident)
von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich
Ex: http://www.zeit-fragen.ch
Vor kurzem hat die isländische Regierung der EU-Kommission und dem EU-Rat die Absicht mitgeteilt, ihr Beitrittsgesuch zurückzuziehen (vgl. Zeit-Fragen Nr. 8 vom 17. März 2015). Die rot-grüne Regierung hatte im Juli 2009 die Mitgliedschaft beantragt, nachdem die Finanzkrise in den USA die Banken des Landes verheerend getroffen hatte. Als sich das Land erstaunlich schnell erholte und im April 2013 eine neue Regierung an die Macht kam, wurden die Verhandlungen auf Eis gelegt. Aussenminister Gunnar schreibt auf seiner Webseite: «Islands Interessen ist ausserhalb der EU besser gedient.» Einem Beitritt würde die Bevölkerung nicht zustimmen, hat sie doch in den letzten Jahren erlebt, wie viel sie aus eigener Kraft erreichen kann. Island ist eine Insel im Atlantik mit 350 000 Einwohnern. Das Land verfügt über reiche Fischgründe. Seine Bewohner betreiben etwas Landwirtschaft mit vielen Schafen und bewirten immer mehr Touristen, die das Land wegen seiner Naturschönheiten und heissen Quellen besuchen und durchwandern. Damit lässt sich eigentlich gut leben.
Island hat in der jüngsten globalen Finanzkrise einen besonderen Platz – in vielerlei Hinsicht. So war die Krise in Island weit schlimmer als anderswo. Der Schuldenberg war 2008 – auf dem Höhepunkt der Schuldenkrise – viel grösser als in den südlichen EU-Ländern. Während zum Beispiel in Griechenland die Schulden damals 175 Prozent des Bruttoinlandsproduktes betrugen, entsprachen die Schulden der Atlantikinsel (vor allem die Bankschulden) dem Zehnfachen des BIP, also 1000 Prozent – ein wahrhaftes Katastrophenszenario. Und trotzdem: Island steht heute – sieben Jahre später – relativ gut da. Wie kam es dazu, und wie ist das möglich?
In den Jahren nach der Jahrtausendwende fiel Island mit sehr hohen Wachstumsraten auf. Der Grund waren allerdings nicht die Erträge aus dem Fischfang, sondern er lag anderswo: Die drei grossen Banken hatten sich auf ein risikoreiches Spiel eingelassen und die Insel in einen global ausgerichteten Finanzplatz verwandelt. Sie lockten zum Beispiel mit überhöhten Zinsen ausländische Spargelder an und investierten dieses Geld in risikoreiche Geldanlagen auf der ganzen Welt – vorerst mit Erfolg. Die dafür verantwortlichen Bankmanager gaben sich «modern» und «offen» und brachen mit den Traditionen ihrer Bank und ihres Berufsstandes – ganz dem Sprichwort folgend: «Der Krug geht zum Brunnen, bis er bricht.» Der Bruch bzw. der Einbruch kam vor sieben Jahren – ganz gewaltig – und führte zum schnellen Bankrott der drei grossen Banken.
Das Volk gibt in der Frage der Auslandschulden den Weg vor
Umstritten war die Behandlung der Auslandschulden der drei isländischen Banken, für die der Staat und damit die Steuerzahler gemäss westlicher Doktrin zum mindesten teilweise die Haftung übernehmen sollten. Es ging vor allem um die sogenannten Icesave-Gelder. Icesave hatte als Internetbank der verstaatlichten Landsbanki über Jahre hinweg viele ausländische Kleinsparer mit hohen Zinsen angelockt, deren Gelder von der isländischen Einlageversicherung nicht gedeckt waren. Vor allem Grossbritannien und die Niederlande, von wo die meisten der ausländischen Gelder stammten, verlangten nun, dass der Staat Island diese Gelder zurückzahlt. Es ging um etwa 4 Milliarden Euro (etwa 12 000$ Euro je Einwohner von Island). Die Regierung verhandelte mit den beiden Ländern, die niedrige Zinsen und lange Rückzahlungsfristen gewährten. Das isländische Parlament akzeptierte das Verhandlungsergebnis und verabschiedete am 30. Dezember 2009 ein Gesetz, das die Rückzahlungsmodalitäten regelte. – Nun aber ging das Volk mit Kochtöpfen auf die Strasse und brachte seinen Unwillen zum Ausdruck, für etwas einstehen zu müssen, was es nicht zu verantworten habe. Ausländische Spekulanten müssten die Folgen für ihr Tun selber tragen. Sie hätten schliesslich für ihr Geld 10 Prozent Zins und mehr erhalten. «Ist es moralisch und rechtlich gerechtfertigt, das Risiko einfach dem Staat und dem Steuerzahler zu übertragen?» stand auf den Transparenten und Flugblättern. Die Bürgerinitiative Defence organisierte Protestaktionen verschiedenster Art. Sie sammelte über 60'000 Unterschriften (bei 350'000 Einwohnern) und verlangte eine Volksabstimmung. Die Bürger belagerten den Wohnsitz des Präsidenten mit roten bengalischen Kerzen, die weit sichtbar ein «Stopp» für diese Politik signalisierten. Staatspräsident Olaf Ragnar Grimsson hörte die Stimme des Volkes und veranlasste eine Volksabstimmung: «Den Kern unseres isländischen Staatswesens macht aus, dass das Volk der oberste Richter über die Gültigkeit der Gesetze ist. In diesem Licht habe ich beschlossen, in Übereinstimmung mit der Verfassung, die Entscheidung über das fragliche Gesetz an das Volk zu überweisen.» – 93 Prozent der Stimmbürger sagten im März 2010 nein zur Bezahlung der Bankschulden durch den Staat.
Grossbritannien und die Niederlande waren daraufhin wohl oder übel bereit, die Rückzahlung der Bankschulden neu zu verhandeln. Island erhielt in einem neuen Abkommen weitere Zugeständnisse und Zahlungserleichterungen. Die Rückzahlung wurde bis 2046 verlängert, womit auch die kommende Generation beansprucht wurde. Das isländische Parlament akzeptierte. Der Staatspräsident setzte erneut eine Volksabstimmung an. Das Volk sagte im April 2011 wiederum massiv nein. – Was nun?
Die Isländer lösten ihr Bankenproblem wie folgt: Alle drei grossen Banken mussten Konkurs anmelden. Die Landsbanki mit ihrer Internetbank Icesave wurde verstaatlicht, die beiden anderen wurden in eine «New Bank» und eine «Old Bank» aufgeteilt. Zur New Bank (die mit neuem Kapital ausgestattet wurde) gehörten alle Geschäftsbereiche, die im Inland benötigt werden, wie der Zahlungsverkehr, die Bankomaten, eine Kreditabteilung usw. Der Old Bank wurde der riesige Schuldenberg und das gesamte Auslandgeschäft mit vielen zweifelhaften Vermögenswerten übertragen, die im Konkursverfahren liquidiert wurden. Auf diese Weise blieben die Schalterhallen offen, und die Bankomaten waren immer in Betrieb. Die Banken erhielten neue Namen. Die frühere Kaupthing-Bank heisst heute Arion, die frühere Glitinir heisst heute Islandsbanki. Alle drei Banken (die heute zum Teil in ausländischer Hand sind) beschränken sich auf traditionelle einheimische Bankgeschäfte.
Dieses Konkursverfahren erinnert an den Untergang der Swissair, bei dem sofort eine neue kleinere Gesellschaft – die Swiss – ins Leben gerufen wurde (die heute von der Lufthansa kontrolliert wird) und bei dem die verbleibenden Vermögenswerte der alten Gesellschaft und der riesige Schuldenberg im Konkurs vollständig liquidiert wurden.
Bewältigung des Alltags und Erholung
Das Leben auf der Insel war seit Ausbruch der Krise schwierig. Die isländische Krone sackte ab. Die Preise stiegen. Die Reallöhne sanken. Das Leben wurde teuer. Die Arbeitslosigkeit stieg. Die Wirtschaftsleistung war bereits 2009 um sieben Prozent eingebrochen. Die Regierung benötigte einen Kredit des IWF von 10 Milliarden Dollar, um die schwere Zeit zu überstehen. Dieser stellte – wie üblich – Bedingungen. Einen Kahlschlag im Sozialbereich lehnte die links-grüne Regierung jedoch ab. Es gelang ihr trotzdem, das IWF-Programm zu erfüllen. Auch befreundete Länder wie Norwegen und Schweden halfen mit Geld. Für die Bevölkerung wurden die Steuern erhöht, die Progression auf der Einkommenssteuer verschärft und eine Reihe unorthodoxer Massnahmen ergriffen, um die Schulden zu reduzieren. So wurden an Auslandswährungen gebundene Kredite als ungesetzlich erklärt. Unternehmen erhielten von der Regierung spezielle Umschuldungsprogramme. Ein Schuldenschnitt bei Immobilienkrediten folgte. Die kleinen Hauseigentümer erhielten Zahlungserleichterungen. Um die Währung zu schützen und um Kapitalflucht zu verhindern, führte die Regierung Kapitalverkehrskontrollen ein, die bis heute aufrechterhalten werden. So dürfen Privatreisende ins Ausland nur eine beschränkte Zahl Euro umtauschen.
Der IWF respektierte die Vorgehensweise der Regierung. Mehr noch – er fragte den isländischen Finanzminister Steingrimur Sigfusson an, ob er nicht IWF-Hauptverantwortlicher für Griechenland werden wolle. Dieser lehnte jedoch ab (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21. Februar 2015).
Lange währte die Krise in Island nicht. Die energische, im Volk abgestützte Politik zeigte bald Resultate. Der Tourismus und die Fischindustrie profitierten massiv von der schwachen Währung. Island wurde billig. Es wurden weniger teure Gebrauchsgüter importiert, dafür mehr im Inland produziert. Auf den Einbruch von sieben Prozent im Jahr 2009 folgte bereits drei Jahre später ein Plus von drei Prozent – ein Wert, der über dem EU-Durchschnitt lag. Die Inflation war verschwunden und die Arbeitslosigkeit liegt heute bei vier Prozent – wie in der Schweiz. Eine Jugendarbeitslosigkeit, die in andern Ländern katastrophale Ausmasse angenommen hat, gibt es nicht. – Die Rating-Agentur Fitch erhöhte die Kreditwürdigkeit des Landes wieder. Sie begründete dies explizit mit dem «Erfolg unorthodoxer Antworten auf die Krise».
Geholfen hat weiter der Entscheid des EFTA-Gerichtshofes im Jahr 2013, der in diesem Fall volksnah urteilte und die Staatshaftung für die ausländischen Bankschulden ablehnte.
Erfolg auf dem Boden der Souveränität und der direkten Demokratie
Warum erholte sich das Land so schnell wieder? Entscheidend für die Rettung war zum einen die Stimme des Volkes. Die Isländer haben nicht nur in zwei Volksabstimmungen entscheidende Weichen gestellt. Die Bevölkerung hat in einer Vielzahl von Aktionen das Geschehen aktiv – aber immer gewaltfrei – mitbestimmt. So wehrte sie sich mit originellen Internetauftritten gegen Versuche von Grossbritannien, die Isländer in die Terrorecke zu drängen und sämtliche Bankguthaben von Isländern in Grossbritannien einzufrieren. Zum anderen haben die Isländer die Ärmel hochgekrempelt und ihre Volkswirtschaft wieder auf Vordermann gebracht. Die drei «neuen», massiv geschrumpften Banken erfüllen darin ihre traditionelle Aufgabe. Die Bevölkerung verhinderte auch, dass die für die Fehlentwicklung verantwortlichen Bankmanager wie andernorts mit einer hohen Abgangsentschädigung ihre Posten verlassen konnten. Etliche müssen sich heute einem Gerichtsverfahren stellen. Eine parlamentarische Untersuchungskommission hatte einen 2000seitigen Bericht erstellt, der eine kleine Gruppe von etwa 30 Bankmanagern, Regierungsmitgliedern und Notenbankern als Hauptverantwortliche für das Finanzdebakel nannte. Der Oberste Gerichtshof verurteilte vor kurzem vier von ihnen zu fünf bis sechs Jahren Gefängnis wegen betrügerischer Marktmanipulationen und Untreue, die härteste Strafe, die Island im Bereich der Wirtschaftskriminalität je verhängt hat.
Weiter war für die Rettung die eigene Währung entscheidend: Der massive Einbruch der isländischen Krone führte nicht in den Untergang (wie manche Finanzpropheten geunkt hatten), sondern er war die entscheidende Voraussetzung für die schnelle Erholung. Heute hat sich die isländische Krone mit einem Minus von etwa 30 Prozent gegenüber der Vorkrisenzeit stabilisiert. Andere Länder könnten sich davon inspirieren lassen! Für ein Euro-Mitglied wäre ein Austritt aus der Gemeinschaftswährung Voraussetzung für einen ähnlichen Weg.
Der erfolgreiche isländische Weg aus der Bankenkrise unterscheidet sich vom zentralistischen, von oben gesteuerten Weg der Bankenrettung und der «Schuldenbewirtschaftung» der EU, auf dem bankrotte Banken künstlich am Leben gehalten werden und die Steuerzahler haften. Island hat die Meinung gründlich widerlegt, dass die Rettung grosser Banken «alternativlos» sei (Too big to fail). Auch wenn der isländische Weg nicht eins zu eins auf andere Länder übertragen werden kann, inspiriert er doch, mutig neue Wege zu suchen. Er zeigt auch, wie ein kleines Land mit eigener Währung in der globalen Finanzwelt selbstbewusst seinen Platz behaupten kann. Der Rückzug des EU-Beitrittsgesuchs ist die logische Konsequenz. Finanzprobleme dürfen nicht von einer kleinen Elite hinter geschlossenen Türen gelöst werden, sondern die Bevölkerung und die Steuerzahler können konstruktiv mithelfen, den Weg zum Erfolg zu finden. Dass der IWF den isländischen Finanzminister angefragt hat, bei der Bewältigung der Schuldenkrise in Griechenland mitzuhelfen, spricht für sich.
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This proposition is not as startling or paradoxical as it might at first seem, especially as by "war" Morris means conquest or nation-building. Nor is it particularly original. Back in the 17th century, Thomas Hobbes set the ball rolling with his vision of life as nasty, brutish and short; much more recently, the Israeli historian Azar Gat has set out the evidence at length in his War in Human Civilization. Morris's book is essentially a popularisation of Gat's monumental, if forbidding work.